Dossier Nr. 60

in Wissenschaft & Frieden 2009-1: 60 Jahre Nato

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Krisenlösung durch Intervention?

von Lena Jöst, Werner Ruf, Peter Strutynski und Nadine Zollet

Beilage zu Wissenschaft und Frieden 1/2009
Herausgegeben von der Informationsstelle Wissenschaft und Frieden

zum Anfang | Militärinterventionen: Verheerend und völkerrechtswidrig

Möglichkeiten friedlicher Konfliktlösung

von Werner Ruf und Peter Strutynski

Die AG Friedensforschung an der Universität Kassel hat von der Rosa-Luxemburg-Stiftung den Auftrag erhalten, zwei Politikanalysen zu erstellen, die sich im weitesten Sinne mit dem Problem der Militarisierung der Weltpolitik befassen, im engeren Sinn aber zwei komplementär zueinander stehende Fragestellungen bearbeiten: Bei der ersten ging es darum, ausgewählte als humanitär bezeichnete Militärinterventionen zu evaluieren, in der zweiten sollten – wiederum anhand ausgewählter Fallbeispiele – Möglichkeiten friedlicher Konfliktlösungen diskutiert werden.

Sieben Fallstudien

Die von uns nach langen Diskussionen ausgewählten Fallbeispiele sind nicht repräsentativ für die Vielzahl der vergangenen oder aktuellen Kriege und bewaffneten Konflikte in der Welt. Das kann auch nicht anders sein, da jeder einzelne Konflikt einen höchst individuellen Charakter hat, eine eigene Geschichte, spezifische Ursachen, Verlaufsformen und Dynamiken sowie ganz unterschiedliche Formen ihrer Einbettung in regionale und internationale Kontexte. Schließlich unterscheiden sich auch die Arten des Eingreifens Dritter in den jeweiligen Konflikt.

Hinzu kommt, dass es keine verlässliche Typologie der Kriege gibt, nach denen eine repräsentative Auswahl von Fallstudien möglich wäre. Die alleinige Zuordnung etwa zu den »neuen Kriegen« oder asymmetrischen Konflikten bringt ebenso wenig Erkenntnisgewinn wie die von der Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) vorgeschlagene Unterteilung in Antiregime-Kriege, Autonomie- und Sezessionskriege, zwischenstaatliche Kriege und Dekolonisationskriege. Alle diese Versuche, Kriege zu kategorisieren, erscheinen uns entweder als zu abstrakt oder zu schematisch. In der Realität haben wir es in der Regel mit Mischformen zu tun, die dem einzelnen Krieg oder bewaffneten Konflikt wiederum seine Individualität verleihen.

Wir folgen aber AKUF in ihrer Kriegsdefinition. Danach sprechen wir von einem Krieg dann, wenn es sich um einen »gewaltsamen Massenkonflikt« handelt, der folgende Merkmale ausweist:

An den Kämpfen sind zwei oder mehr bewaffnete Streitkräfte beteiligt, bei denen es sich mindestens auf einer Seite um reguläre Streitkräfte (Militär, paramilitärische Verbände, Polizeieinheiten) der Regierung handelt.

Auf beiden Seiten muss ein Mindestmaß an zentralgelenkter Organisation der Kriegführenden und des Kampfes gegeben sein, selbst wenn dies nicht mehr bedeutet als organisierte bewaffnete Verteidigung oder planmäßige Überfälle (Guerillaoperationen, Partisanenkrieg usw.).

Die bewaffneten Operationen ereignen sich mit einer gewissen Kontinuität und nicht nur als gelegentliche, spontane Zusammenstöße, d.h. beide Seiten operieren nach einer planmäßigen Strategie, gleichgültig ob die Kämpfe auf dem Gebiet eines oder mehrerer Gesellschaften stattfinden und wie lange sie dauern.

Unsere Auswahl von Kriegs-Fallbeispielen wurde letztlich relativ pragmatisch vorgenommen.

In vier Fällen handelt es sich um militärische Interventionen Dritter in einen schwelenden Konflikt, die ausdrücklich als »humanitäre Interventionen« bezeichnet werden. Wobei den Interventionen in Somalia, Haiti und in der Elfenbeinküste entsprechende UN-Resolutionen zu Grunde lagen, während es beim Kosovo um eine Selbstmandatierung der NATO ging, die ebenfalls euphemistisch als »humanitäre Intervention« ausgegeben wurde (angeblich um eine »humanitäre Katastrophe« zu verhindern).

Mit den vier »humanitären« und den übrigen drei Fallbeispielen (das sind Niger, Nordirland und Osttimor) wurde dem Wunsch Rechnung getragen, möglichst alle Kontinente zu berücksichtigen. Mit Haiti in Lateinamerika, Kosovo und Nordirland in Europa, Elfenbeinküste, Niger und Somalia in Afrika und Osttimor in Asien ist das auch – von Australien abgesehen, wo es aber auch keinen Krieg gibt – geglückt.

Die folgende Präsentation wird in drei Teilen stattfinden:

Der erste Teil ist überschrieben mit: »Humanitär intervenieren – aber nur mit humanitären Mitteln!« und wurde von Lena Jöst und Peter Strutynski bearbeitet. Für den zweiten Teil zeichnen Werner Ruf und Nadine Zollet verantwortlich: »Transformation bewaffneter Konflikte und die Möglichkeit ziviler Konfliktbearbeitung«. Zusätzlich haben wir das Fallbeispiel Osttimor ausgewählt, da der Osttimor-Einsatz immer wieder als die (einzige) erfolgreiche Intervention bezeichnet wird. Alle drei Teile wurden für die Veröffentlichung in diesem Dossier stark gekürzt.

Werner Ruf / Peter Strutynski

zum Anfang | Humanitär intervenieren – aber nur mit humanitären Mitteln!

von Lena Jöst und Peter Strutynski

„Der humanitären Hilfe kommt in den nächsten Jahren zunehmende Bedeutung zu“, sagte Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier bei der Eröffnung des »Tages der humanitären Hilfe« am 12. Oktober 2007. Humanitäre Hilfe – das sei „medizinische Notversorgung für Menschen in Afghanistan“, „Nothilfe für die Opfer von Bürgerkriegen und Konflikten“ wie im Libanon oder in Somalia, „Hilfe für die Hurrikan-Opfer in Nicaragua“ und vieles andere mehr. Die Aufzählung der verschiedenen Einsatzregionen deutscher »Menschenfreundlichkeit und Wohltätigkeit« macht genauso hellhörig wie das Motto, unter dem der Tag stand: »Weltweit Verantwortung übernehmen« (AA 2007). Weltweit Verantwortung übernimmt die Bundesrepublik Deutschland im Wesentlichen erst seit dem Ende der Blockkonfrontation – und immer öfter im Zusammenhang mit Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Ehe wir uns versehen, sind wir also schon mitten im Thema unseres Projektes, in dem es um die Evaluierung sog. humanitärer Militärinterventionen, mithin um grundlegende Fragen der Legalität bzw. Legitimität von Krieg als Mittel der Politik zum Frieden geht.

Vom Kalten Krieg zum heißen Frieden

Der Kalte Krieg war, wenn man ihn aus der Perspektive der beiden Militärblöcke betrachtet, ein »kalter Frieden«. Das heißt: Unter der gegenseitigen atomaren Bedrohung waren die Großmächte zum Frieden, zur begrenzten Partnerschaft gezwungen. Wir nannten sie »friedliche Koexistenz«. Alles andere als dieser vernunft- und angstgeleitete Modus Vivendi hätte eine Katastrophe für beide Seiten und den Rest des Planeten heraufbeschworen. Der in den 1970er Jahren eingeleitete Helsinki- bzw. KSZE-Prozess trug dieser Situation Rechnung und leistete sowohl einen Beitrag zur Entspannungspolitik – worauf vor allem die Staaten des Warschauer Vertrags drangen – als auch zur ideologischen Delegitimierung des sozialistischen Lagers, worauf es der Westen mit seiner instrumentellen Menschenrechtspolitik abgesehen hatte.

Für Regionen, die sich innerhalb der Macht- und Einflusssphären der Supermächte unbotmäßig verhielten oder die sich ganz außerhalb der festgezurrten Hemisphären befanden, bedeutete der Kalte Krieg dagegen eher einen heißen Krieg. Davon gab es bis zur Epochenwende 1989/90 und natürlich auch danach reichlich. Wir zählen von 1945 bis heute mehr als 230 Kriege, Bürgerkriege und bewaffnete Konflikte, die sich fast ausschließlich in der Peripherie, also in der Dritten Welt zugetragen haben (vgl. AKUF 2007). Die Großmächte waren an ihnen durchaus beteiligt: Am häufigsten die USA, Großbritannien und Frankreich. Die Sowjetunion findet man in der Liste der Krieg führenden Staaten erst auf einem Platz unter »ferner liefen«. Sie hatte es auch am wenigsten nötig, denn sie agierte auf dem internationalen Parkett mit dem historischen Rückenwind des antikolonialen Befreiungskampfes. Solche Stellvertreterkriege anzuzetteln oder mit Waffen, Geld und militärischem Know-how zu unterstützen, war durchaus vereinbar mit dem Bekenntnis zum Weltfrieden. Der war so lange gewahrt, als nicht die beiden großen Militärpakte NATO und Warschauer Vertrag direkt aufeinander prallten.

Es ist kennzeichnend für den heutigen Friedensdiskurs, dass vom Frieden in der Welt nicht mehr in der alten Weise gesprochen wird. Die friedliche Koexistenz zwischen den Systemen existiert nicht mehr, weil es die Systeme nicht mehr gibt oder, um es genauer zu sagen, weil nur noch ein System übrig geblieben ist. Damit rücken die vielen kleinen Kriege, die gleichwohl grausame Dimensionen annehmen können, in den Mittelpunkt des Interesses. Für die NATO, die im Augenblick laut über ihre Globalisierung nachdenkt, und für die EU, die sich mit der Europäischen Sicherheitsstrategie eine »zeitgemäße« Militärdoktrin zugelegt hat, heißt das: Kriege sind wieder führbar geworden.

Was das bedeutet, hat die Welt im ehemaligen Jugoslawien, in Afghanistan und im Irak sehen können. Alle drei Kriege hätten unter den politischen Bedingungen des Kalten Kriegs nie und nimmer geführt werden können, weil sie den Weltfrieden bedroht hätten.

Konnte man, wenn man nur naiv genug war, 1990/91 erwarten, dass die Beendigung des sowjetischen Experiments, die Abwicklung der ehemaligen DDR und die Auflösung des Warschauer Pakts eine gewaltige Friedensdividende freisetzen würde, so wurde man schnell eines besseren belehrt. Die Balkan-Kriege – vom Westen, insbesondere von Deutschland mit geschürt – und die erschreckende Ausbreitung von regionalen Bürgerkriegen in Afrika und Asien, teilweise auch in Territorien der ehemaligen Sowjetunion, waren beredter Ausdruck der veränderten Weltlage, in der nun alle Dämme der militärischen Zurückhaltung zu brechen schienen. Nie zuvor in der Nachkriegsgeschichte hatte es so viele Kriege gegeben wie Mitte der 1990er Jahre! Und Probleme wie das Verschwinden von Staatlichkeit, in der Politikwissenschaft später unter dem Begriff der »failing states« subsumiert (scheiternde oder gescheiterte Staaten), die Privatisierung von Gewalt oder die Barbarisierung bewaffneter Konflikte bis hin zu Völkermord-Exzessen (Beispiel Ruanda) bestimmten die politischen Diskussionen und bereiteten den entscheidenden Paradigmenwechsel in den internationalen Beziehungen vor.

Das westliche Militärbündnis wollte auf die neuen Herausforderungen mit einer flexiblen Strategie in regionale Konflikte militärisch eingreifen können. »Neue Herausforderungen« bzw. »neue Risiken« tauchen im Sprachgebrauch der NATO nach Ende der Bipolarität auf. Diese »Risiken«, meist sozialer, ökonomischer oder ökologischer Natur werden »versicherheitlicht« und so zum Gegenstand militärischer »Bearbeitung« gemacht (siehe hierzu ausführlicher den Beitrag von Ruf/Zollet). Die Bedrohung durch ein feindliches Weltsystem, wie es das realsozialistische Lager 40 Jahre lang dargestellt hatte, sei einer Palette schwer zu definierender, unsichtbarer Risiken gewichen. In der Römischen Erklärung der NATO vom November 1991 wurden diese Risiken beschrieben: Die illegale Weitergabe von Massenvernichtungswaffen gehörte genauso dazu wie die Gefahr durch terroristische Anschläge, die Ausbreitung von Kriminalität, die Migration oder die Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Rohstoffe sowie die Störung des freien Welthandels. Ein Jahr später hat das deutsche Verteidigungsministerium diese Risikoanalyse zur Grundlage seiner im November 1992 erlassenen »Verteidigungspolitischen Richtlinien« gemacht. Die Fortschreibung der VPR im Mai 2003 hat daran im Kern nichts geändert. Die Bedrohungsanalyse war zuvor bereits in die neue Nato-Strategie von 1999 sowie in die Nationale Sicherheitsstrategie des US-Präsidenten (September 2002, März 2006) und danach in die Europäische Sicherheitsstrategie vom Dezember 2003 aufgenommen worden. Sie ist also offizielle Grundlage der Bundesregierung, der Vereinigten Staaten, der NATO und der EU.

Auch den Vereinten Nationen wurde eine neue Rolle zugeschrieben. Die Hoffnungen des Westens richteten sich vor allem auf die Auflösung von tatsächlichen oder angeblichen Blockaden im UN-Sicherheitsrat, die traditionell der Sowjetunion in die Schuhe geschoben worden waren. Ein Blick in die Statistik der Vetos im Sicherheitsrat zeigt indessen ein anderes Bild: Zwischen 1946 und 1989 wurde insgesamt 232 Mal vom Vetorecht Gebrauch gemacht. 116 Vetos legten die Sowjetunion und die VR China ein, genauso viele Vetos kamen von den Westmächten: 116 Mal verhinderten die USA, Frankreich und Großbritannien sowie Taiwan, das bis 1971 für China im Sicherheitsrat saß, einen Beschluss des UN-Gremiums (Löwe 2000, S.608). Diplomaten haben offenbar ein sehr feines Gespür für Ausgewogenheit – jedenfalls auf dieser formalen Ebene.

Mit dem Ende der gegenseitigen Blockaden (die übrigens nicht durchgehend die UNO lähmten, wie häufig behauptet wird) verband der Westen die Hoffnung auf eine stärkere Rolle der UNO in bewaffneten Konflikten. Schließlich ist der UN-Sicherheitsrat die einzige Institution in der Welt, die im Rahmen des Völkerrechts militärische Maßnahmen gegen Staaten oder bewaffnete Kräfte beschließen kann. Den 192 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen steht ein Recht auf Krieg ausschließlich im Fall der Verteidigung gegen eine Aggression zu (Art. 51 UN-Charta). Das ist für die Staaten die einzige Ausnahme vom generellen Gewaltverbot des modernen Völkerrechts, das in Art. 2, Abs. 4 der UN-Charta unmissverständlich formuliert ist: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“

Das völkerrechtliche Gewaltverbot bindet auch die Vereinten Nationen selbst. So hat die Charta hohe Hürden errichtet, bis der Sicherheitsrat militärische Maßnahmen anordnen kann: Er darf es nach Art. 39 erst, wenn „eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt“, und auch dann müssen zunächst alle nicht-militärischen Möglichkeiten zur Konfliktschlichtung ausgeschöpft sein.

Von der »humanitären Intervention« zur »transformierenden Diplomatie«

Fallbeispiel Somalia

Das ostafrikanische Land gilt seit rund 20 Jahren als Prototyp eines »failed state«, eines gescheiterten Staates, in dem von den drei wesentlichen Eigenschaften eines Staates – allgemein akzeptierte äußere Grenzen, ein Staatsvolk, ein staatliches Gewaltmonopol – zumindest das zuletzt genannte Charakteristikum weitgehend fehlt. Dies war Anfang der 1990er Jahre so, als Somalia nach dem Zerfall der Regimes von Siad Barre Schauplatz rivalisierender Clans und ihrer Warlords und – zunehmend – zum Spielball auswärtiger Mächte wurde. Somalia war historisch das erste Beispiel für eine vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mandatierte »humanitäre Intervention« (Resolution 767 [1992]), in deren Folge die USA gedemütigt und die Vereinten Nationen geschwächt wurden und die politisch-gesellschaftlichen Strukturen des Landes selbst sich weiter auflösten. Zehn Jahre später geriet das Land erst recht ins Visier der USA, deren Administration in ihm Brutstätte und Zufluchtsort für terroristische Organisationen à la Al Kaida sah. Darüber hinaus rückte die strategische Lage am Horn von Afrika in den Blick der USA und mit ihnen verbündeter westlicher Staaten. Es ist eine Ironie der Geschichte, dass sich USA und UNO gerade dann wieder des gescheiterten Staates annahmen, als mit der faktischen Machtübernahme durch die Union islamischer Gerichte (UIC) ein Mindestmaß an innerer Sicherheit und Zuverlässigkeit der Versorgung gewährleistet werden konnte. Die UNO setzte weiterhin auf die Rechtmäßigkeit einer in Kenia residierenden Übergangsregierung (TFG), die im Land selbst nur geringe Unterstützung fand. Die USA veranlassten und begleiteten logistisch und militärisch die Invasion Äthiopiens im Dezember 2006, in deren Folge das Land resp. die Hauptstadt Mogadischu besetzt, die Situation im Land aber nicht stabilisiert werden konnte. Dies wird sich aller Voraussicht nach solange nicht ändern, als keine Anstrengungen unternommen – und von außen unterstützt – werden, die innenpolitischen Kontrahenten einschließlich der einflussreichen UIC in ein von allen Seiten verantwortetes Arrangement gemeinsamer Sicherheit einzubinden. Die jüngsten Kämpfe um die Besetzung der wichtigsten Staatsämter zeigen, dass dieser Weg noch sehr weit ist.

Fazit: Weder die »humanitäre Intervention« der 1990er Jahre noch die anhaltende militärische Einmischung Dritter haben zu einer Befriedung Somalias beigetragen.

In 45 Jahren, von 1945 bis 1990 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat 683 Resolutionen; in den knapp 18 Jahren seither, von 1991 bis heute, waren es dagegen 1.158 Resolutionen. Doch diese hohe Zahl bürgt nicht unbedingt für Qualität. Der UN-Sicherheitsrat hat sich nämlich in den 1990er Jahren Stück für Stück über die erwähnten klaren völkerrechtlichen Vorgaben hinweggesetzt. Dies darf bei allem Respekt davor, dass der Sicherheitsrat nach der Epochenwende aktiver geworden ist, nicht vergessen werden. Einen Türöffner stellte dabei der Begriff der »humanitären Intervention« dar. Er ist nicht erst beim Nato-Krieg gegen Jugoslawien erfunden worden, sondern spielte schon bei Entscheidungen des Sicherheitsrats im Fall des Irak 1991 – und zwar nach dem Golfkrieg – eine Rolle. Damals wurden die grenzüberschreitenden Flüchtlingsströme als Bedrohung des internationalen Friedens eingestuft. In der Resolution 688 (1991) wird erstmals ein Interventionsrecht aus humanitären Gründen sanktioniert (vgl. hierzu Ruf 1994, S.108ff). Der Irak sollte gezwungen werden, die Unterdrückung der Zivilbevölkerung in den kurdischen Gebieten einzustellen, die Menschenrechte zu achten und den internationalen humanitären Organisationen „Zugang zu allen hilfsbedürftigen Personen“ zu gewähren. Ein Jahr später wurden die UN-Mitgliedstaaten ermächtigt, durch Übernahme des inneren Gewaltmonopols in einem anderen Mitgliedstaat, nämlich Somalia, „Recht und Ordnung wieder herzustellen“ (Resolution 794 [1992]). Auch andere Interventionsschauplätze wie Haiti, Bosnien, Kosovo (hier gab es kein UN-Mandat) und neuerdings Afghanistan und Irak (beide ohne Mandat, aber mit nachträglicher faktischer Legitimierung durch den UN-Sicherheitsrat) haben gezeigt, dass mit Militärinterventionen kein nachhaltiger Frieden gestiftet werden kann.

Fallbeispiel Haiti

Zwei Mal innerhalb eines Jahrzehnts haben ausländische Streitkräfte im Auftrag der Vereinten Nationen in Haiti interveniert: 1994 zugunsten des zuvor von rechtsgerichteten Militärs gestürzten demokratisch gewählten Präsidenten Aristide, 2004 zugunsten der mit eben jenen ehemaligen Militärs verbündeten Opposition, die den amtierenden Präsidenten Aristide aus seinem Amt und aus dem Land vertrieben hatte. Bis heute kann weder von einer innenpolitischen Stabilisierung noch von nennenswerten sozialen Verbesserungen die Rede sein. Hatte die erste UN-mandatierte Mission noch das Ziel, den gewählten Präsidenten Aristide wieder ins Amt zu bringen, so unterstützte das zweite UN-Mandat die Absetzung Aristides und seine Vertreibung aus dem Land. Treibende Kraft und Nutznießer waren die USA, beschädigt wurde die Legitimität des Sicherheitsrats, der sich den Politikzielen der USA unterwarf. In den Jahresberichten des UN-Generalsekretärs wird regelmäßig auf die „stabile, aber fragile“ Sicherheitslage hingewiesen. Bewaffnete Gangs machten nach wie vor die Slumvorstädte der Hauptstadt Port-au-Prince unsicher. Keine nennenswerten Fortschritte machten die Menschenrechte und die humanitäre Lage. Dennoch sei hinsichtlich der Entwaffnung, Demobilisierung und Integration von Mitgliedern bewaffneter Gangs ein „beträchtlicher Fortschritt“ erzielt worden. Konkrete Zahlen oder Vorgänge werden hierzu bezeichnenderweise aber nicht genannt. Immerhin gibt es eine Nationale Entwaffnungs-Kommission, deren Arbeit von MINUSTAH – so heißt die UN-Mission – unterstützt werde.

Ein anderes Problem, das bei UN-Einsätzen in den letzten Jahren immer wieder auftaucht, wurde auch aus Haiti gemeldet: Wegen eines Skandals um sexuellen Missbrauch hat die UNO mehr als 110 sri-lankische Blauhelmsoldaten von ihrem Einsatz in Haiti abberufen. Die Soldaten der UN-Mission hatten Frauen, darunter Minderjährige, für Sex bezahlt, wie UN-Sprecherin Michèle Montas am 2. November 2007 erklärte.

Fazit: Die Vereinten Nationen haben – unter dem Druck der USA und mit einem humanitären Mäntelchen umgeben – zum ersten Mal eine Militärmission mit dem Ziel des Regimewechsels angeordnet. Zum besseren hat sich nichts verändert. Wie desaströs die soziale und wirtschaftliche Lage für die Bevölkerung heute ist und wie instabil die politischen Verhältnisse nach wie vor sind, haben zuletzt die gewaltsamen Hungerproteste im April 2008 gezeigt.

Zur Argumentationsfigur der »Intervention aus humanitären Gründen« kam seit dem 11. September 2001 der »Krieg gegen den Terror« hinzu. Damit halten sich die USA und ihre wechselnden »Koalitionen der Willigen« an ihre neue Doktrin, in der dem Terrorismus als globale Gefahr eine prominente Rolle zugedacht ist, zumal dann, wenn er verdächtigt wird, sich in den Besitz von Massenvernichtungswaffen zu bringen. Man sollte aber auch in Erinnerung bringen, dass Afghanistan und Irak nicht nur wegen des vermeintlichen Terrorismus und der angeblichen Massenvernichtungswaffen angegriffen wurden, sondern auch wegen der Menschenrechtssituation. Die US-Administration hat keinen Zweifel daran gelassen, dass es ihr um einen »Regimewechsel« ging. Das ist das nächste Schlagwort, das in den letzten Jahren Karriere gemacht hat.

Einen »Regimewechsel«, das heißt das Ersetzen einer wie auch immer legitimierten, in der Regel aber legalen Regierung von außen, ist selbstverständlich mit dem geltenden Völkerrecht genauso wenig vereinbar wie ein Angriffskrieg. Art. 2 der UN-Charta garantiert sowohl die territoriale Integrität jedes Mitgliedstaats als auch seine politische Unabhängigkeit. Nach Art. 2 Ziff. 7 ist die Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates verboten. Verstöße dagegen sind dennoch zahlreich und gehören sogar zum Alltag in den Beziehungen zwischen den Staaten. Jede wirtschafts- und handelspolitische Maßnahme, jedes bilaterale Gemeinschaftsprojekt – dabei muss es nicht immer um Pipelines gehen –, jedes Kulturabkommen oder jeder andere Vertrag, der zwischen Staaten abgeschlossen wird, jedes Interview, das ein Botschafter der Zeitung seines Gastlandes gibt, kurz: alles, was Auswirkungen auch auf die innere Situation eines derart bedachten Landes hat, ist eine Art Einmischung in seine inneren Angelegenheiten. Die Frage ist nur, ob diese Einmischung gegen den Willen des betroffenen Landes geschieht oder mit dessen Einwilligung. Die Grenzen sind hier zweifellos fließend.

Das Konzept der Souveränität ist so alt wie das moderne Staatensystem und hat seine Wurzeln im Westfälischen Frieden von 1648. Grund genug für die US-Administration es auf den Müllhaufen der Geschichte zu werfen. US-Außenministerin Condoleezza Rice hat das in einer programmatischen Rede an der Georgetown Universität im Januar 2006 getan (Rice 2006). Sie argumentierte, dass man bisher davon ausgegangen sei, „dass jeder Staat die von seinem Inneren ausgehenden Bedrohungen selbst kontrollieren und lenken kann. Es wurde auch angenommen“, sagte sie, „dass schwache und schlecht regierte Staaten lediglich eine Last für ihre eigenen Bürger darstellten, ein internationales humanitäres Problem, aber nie eine wirkliche Bedrohung für die Sicherheit.“ Und sie fährt fort: „Heute sind diese alten Annahmen nicht mehr gültig.“

Sie begründet das mit dem heute so weit verbreiteten und wohlfeilen Hinweis auf die Globalisierung. Neue Technologien würden die Entfernungen schwinden lassen und die meisten Bedrohungen kämen heute nicht mehr aus den Beziehungen zwischen den Staaten, sondern entstehen „eher innerhalb von Staaten“. „In dieser Welt ist es nicht mehr möglich, zwischen unseren Sicherheitsinteressen, unseren Entwicklungsbestrebungen und unseren demokratischen Idealen klare und eindeutige Trennlinien zu ziehen. Die amerikanische Diplomatie muss alle diese Ziele als Ganzes betrachten und zusammen fördern.“ Was dabei heraus kommt, ist in den Worten der US-Chefdiplomaten die »transformational diplomacy«, die umgestaltende Diplomatie. Deren Aufgabe fasst sie folgendermaßen zusammen: „Zusammenarbeit mit unseren zahlreichen internationalen Partnern, um demokratische Staaten mit einer guten Regierungsführung aufzubauen und zu erhalten, die auf die Bedürfnisse ihrer Bürger reagieren und sich innerhalb des internationalen Systems verantwortlich verhalten.“ Es braucht hier nicht erwähnt zu werden, dass natürlich die USA selbst bestimmen, wann sich eine fremde Regierung verantwortlich verhält und wann nicht.

Im Grunde genommen haben sich die USA gegenüber vielen Staaten in ihrem Hinterhof seit über 100 Jahren so verhalten. Sie haben in Chile und Nicaragua so gehandelt, und so machen sie es in Afghanistan, Irak und demnächst vielleicht im Iran und im Sudan. Und dabei ging und geht es ihnen mitnichten um die Beendigung der Tyrannei, sondern um die Beseitigung demokratisch gewählter Regierungen oder einfach unbotmäßiger Regime.

Noch nie aber sind dem diplomatischen Korps so unverhohlen und coram publico exakte Anweisungen gegeben worden, wie sie sich bei ihrer »ehrgeizigen Mission«, der Welt Freiheit und Demokratie zu bringen, zu verhalten haben. Und zwar auch außerhalb ihrer Botschaften. „Wir werden“, sagte Frau Rice, „Kontakte mit Privatpersonen in neu entstehenden regionalen Zentren aufbauen müssen und nicht nur mit Regierungsvertretern in den Hauptstädten.“ Und sie verrät im nächsten Satz sogar, wo dies sein wird: „Wir müssen eine Rekordzahl von Menschen in schwierigen Sprachen wie Arabisch, Chinesisch, Farsi, und Urdu ausbilden.“

Beunruhigend sind solche Konzepte, weil ihnen die reale Politik und reale Truppen folgen. Noch beunruhigender ist, dass solche Konzepte der umgestaltenden Diplomatie oder der Entsouveränisierung von Staaten oder die Möglichkeit von »Präventivkriegen« mittlerweile Resonanz und teilweise Akzeptanz in internationalen Institutionen, nicht zuletzt auch in Kreisen der Vereinten Nationen finden, dort etwa unter dem Begriff der »Responsibility to Protect«. Eine Studie aus dem Think Tank der Europäischen Union geht davon aus, dass die Prämissen und Ziele der »transformational diplomacy« auch nach George W. Bush Richtschnur der US-Außenpolitik sein werden. Darüber hinaus werde das Thema auf der Agenda anderer großer Mächte bleiben, einschließlich der Europäischen Union (vgl. Vaïsse 2007).

Das neue Paradigma: Responsibility to Protect

Auch die Vereinten Nationen selbst beteiligen sich heute an der Aufweichung völkerrechtlicher Standards, die sie mit ihrer Charta 1945 selbst aufgestellt hatten. Der ehemalige Generalsekretär Kofi Annan legte im März 2005 ein UN-Reformpapier vor mit dem Titel »In größerer Freiheit« (Annan 2005), das neben vielen vernünftigen und überfälligen Vorschlägen zur Effektivierung der UN-Institutionen auch höchst problematische Änderungswünsche enthält. Insbesondere eine Passage in dem Reformpapier war alarmierend. Darin zog Kofi Annan die Möglichkeit in Betracht, Präventivkriege im Namen der Vereinten Nationen zu führen. In Ziffer 125 heißt es dazu: Der Sicherheitsrat habe die „volle Autorität für die Anwendung militärischer Gewalt, auch präventiv“. Sollte sich diese Auffassung durchsetzen, fielen die Vereinten Nationen nicht nur hinter die eigene Charta, sondern auch hinter den Briand-Kellogg-Pakt aus dem Jahr 1928 zurück, in dem die Vertragsstaaten erstmals den Krieg »geächtet« hatten. Zu Recht sind die USA weltweit kritisiert worden (auch von Kofi Annan selbst), weil sie sich in ihrer Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 den Präventivkrieg als Option vorbehalten haben. Sollten die Vereinten Nationen dieses antiquierte »Recht des Stärkeren« nun auch für sich beanspruchen, gibt es keine Begründung mehr, es einzelnen Staaten vorzuenthalten.

Unter dem Begriff »Responsibility to Protect« (auf der entsprechenden Website unter dem Label »R2P« gehandelt) wird der an sich nicht unsympathische Gedanke propagiert, dass die Weltgemeinschaft eine Verantwortung auch für die Menschen übernehmen muss, deren Staaten zu schwach oder deren Regierungen nicht gewillt sind, einen ausreichenden Menschenrechtsschutz für ihr Staatsvolk zu gewährleisten. Auf kanadische Initiative hin wurde im Jahr 2000 eine 12-köpfige »International Commission on Intervention and State Sovereignty« (ICISS) eingerichtet, der eine Reihe ehemaliger hochrangiger Politiker und Militärs angehörte, aus Deutschland z.B. Vier-Sterne-General Klaus Naumann, der in seinen letzten aktiven Jahren Vorsitzender des Militärkomitees der NATO war. Ein Jahr später veröffentlichte die ICISS ihren Bericht mit dem Titel »The Responsibility To Protect«. Die zentrale These der Autoren ist, dass „souveräne Staaten eine Verantwortung haben, ihre eigenen Bürger vor vermeidbaren Katastrophen – vor Massenmord und Vergewaltigung, vor Hunger – zu schützen, dass aber, wenn sie nicht willens oder nicht fähig dazu sind, die Verantwortung von der größeren Gemeinschaft der Staaten getragen werden muss“ (ICISS 2001, S. VIII, Übersetzung: d. Verf.). In solchem Fall würde der Grundsatz der Nicht-Intervention zugunsten der internationalen Schutzverantwortung aufgegeben.

Der R2P-Bericht selbst ist janusköpfig. Einerseits bindet er den Einsatz von militärischer Gewalt an ein Mandat des UN-Sicherheitsrats. Andererseits aber plädiert er für die Einschränkung des Vetorechts der fünf ständigen Sicherheitsrats-Mitglieder, falls sich dieser als unfähig erweist, tätig zu werden. Hinzu kommt, dass der Bericht bei der Suche nach möglichen Gründen für Militärinterventionen Anleihen bei der Theorie des gerechten Krieges macht, so wenn etwa eine gerechte Sache (causa iusta) verfolgt werde, oder wenn als primäre Motivation (recta intentio) die Rettung von Menschenleben behauptet wird (siehe hierzu Schorlemer 2007). In solchen Fällen könnten nämlich Staatengruppen oder einzelne Staaten auch ohne Beschluss des Sicherheitsrats intervenieren.

Dennoch muss darauf hingewiesen werden, dass auch der R2P-Bericht sich nicht mit Militärinterventionen begnügt. Seine Verantwortung zu schützen ist dreigeteilt: Sie besteht erstens aus einer Verantwortung zur Prävention (»responsibility to prevent«). Hier geht es um wirtschaftliche oder politische Unterstützungsmaßnahmen, die das Entstehen von Gewaltkonflikten verhindern sollen. Zweitens soll die Verantwortung zu reagieren (»responsibility to react«) greifen, und zwar dann, wenn sich die Präventionsmaßnahmen als unzureichend erwiesen haben und eine akute Bedrohung des Lebens einer großen Anzahl von Menschen vorliegt. Und drittens geht es um den Wiederaufbau (»responsibility to rebuild«) in Nachkriegssituationen. Obwohl die ICISS den Schwerpunkt der Argumentation auf den Präventionsgedanken gelegt hat, wird ihr »Responsibility-to-Protect«-Konzept fast ausschließlich auf die militärische Dimension fokussiert. Das ist aber durchaus bezeichnend für den internationalen Diskurs nach dem 11. September 2001.

Fallbeispiel Kosovo

Der vor zehn Jahren geführte Krieg der NATO gegen das damalige Jugoslawien ist das bis dato eklatanteste Beispiel für eine völkerrechtswidrige Aggression, die aus angeblich »humanitären Gründen« stattgefunden hat. Der zweieinhalb Monate dauernde Luftkrieg verstieß nicht nur gegen das geltende Völkerrecht – hier insbesondere die territoriale Unversehrtheit der Staaten nach Art. 2,2 der UN-Charta sowie das strikte Gewaltverbot (Art. 2,4 UN-Charta) –, sondern verletzte auch den völkerrechtskonform verfassten NATO-Vertrag von 1949 (vgl. Strutynski 2009, S.139f), wonach militärische Gewalt nur als Mittel der kollektiven Selbstverteidigung und nur innerhalb bestimmter geografischer Grenzen eingesetzt werden durfte. Die »humanitären Gründe« waren von Anfang an vorgeschoben: Die humanitäre Katastrophe, von der am wortgewaltigsten und erfindungsreichsten der damalige deutsche Verteidigungsminister Rudolf Scharping sprach, hatte es vor dem Krieg nachweislich nicht gegeben, was insbesondere durch die Berichte der OSZE-Mission bestätigt wurde (Loquai 2003). Erst der Krieg sorgte für die massenhafte Flucht und Vertreibung von bis zu 800.000 Kosovo-Albanern ins Ausland; hinzu kamen noch etwa 200.000 Binnenflüchtlinge. Der Krieg, der ausschließlich als Bombenkrieg aus sicherer Höhe geführt wurde, forderte Tausende Todesopfer, die meisten unter der Zivilbevölkerung. Zerstört wurden überwiegend Einrichtungen und Anlagen der zivilen Infrastruktur (Brücken, Straßen, Strom- und Wasserleitungen, Informations- und Kommunikationseinrichtungen, Schulen Krankenhäuser) sowie der privaten oder öffentlichen Wirtschaft (Fabrikanlagen, Lagerhäuser usw.), wodurch die Entwicklung in Serbien auf Jahre, wenn nicht Jahrzehnte zurückgeworfen wurde. War die Flucht/Vertreibung der Kosovo-Albaner während des Kriegs vorübergehender Natur, so wurden bis zu 350.000 Serben, Sinti und Roma und andere Minderheiten dauerhaft aus dem Kosovo vertrieben. Ein weiteres Ergebnis des NATO-Krieges stellt die widerrechtliche Abtrennung der Provinz Kosovo aus dem serbischen Staatsgebiet dar – 2008 einseitig verkündet von der kosovarischen Regierung und von ca. 40 Staaten, darunter den meisten EU-Staaten, völkerrechtlich anerkannt. Zugleich verbleibt das Kosovo unter dem faktischen Protektorat durch UNO und EU (Hofbauer 2008) – eine komplizierte Rechtskonstruktion, unter der die mafiosen Strukturen der Kosovogesellschaft weiter gedeihen können.

Fazit: Der NATO-Krieg 1999 galt nicht der Verhinderung einer »humanitären Katastrophe«, sondern trug erst zu einer solchen bei. Die völkerrechtswidrige Anerkennung der Sezession von Seiten der USA und anderer westlicher Staaten hat wenige Monate später ihre erste Nachahmung gefunden, als Russland die georgischen Regionen Südossetien und Abchasien anerkannte.

Literatur

Hannes Hofbauer (2008): Europas erste EU-Kolonie. Kosovo: Kfor, Unmik, Ico, Eulex, Hashim Thaçi – wer regiert das Land>?; in: Freitag 33, 15. August 2008.

Heinz Loquai (2003): Weichenstellungen für einen Krieg. Internationales Konfliktmanagement und die OSZE im Kosovo-Konflikt, Baden-Baden.

Peter Strutynski (2009): Die NATO – illegitimes Kind des Zweiten Weltkriegs, in: ÖSFK (Hg.): Globale Armutsbekämpfung – ein trojanisches Pferd? Auswege aus der Armutsspirale oder westliche Kriegsstrategien? Münster-Wien, S.134-146.

Eine »humanitäre Intervention«, die den Kriterien des Responsibility-Papiers nahekommt, hat bereits in großem Stil stattgefunden, bevor dieser Begriff überhaupt erfunden war: im sog. Kosovo-Krieg 1999. Das Konzept der »Responsibility to protect« war von der Entstehung her eine Reaktion auf die vorangegangenen Bürgerkriege im zerfallenden Jugoslawien. Den Autoren ging es darum, ähnlich gelagerte Fälle militärischer Interventionen politisch und moralisch zu rechtfertigen, und zwar dann, wenn sechs Kriterien erfüllt sind:

1. Just Cause: Es muss ein gerechter Grund vorliegen. Der kann entweder darin gesehen werden, dass eine große Anzahl von Menschenleben auf dem Spiel stehen, oder dass in einem größeren Umfang ethnische Säuberungen geschehen oder zu befürchten sind (»apprehended«).

2. Right Intention: Einer Militärintervention muss eine »richtige Absicht« zu Grunde liegen. Der Sturz eines Regimes gehöre zwar nicht dazu, sei aber häufig nicht zu vermeiden, um einer Bevölkerung wirksam zu helfen. Ebenso wenig sei die Besetzung eines Landes eine »right intention« – auch sie aber sei manchmal, zumindest vorübergehend, unumgehbar.

3. Last Resort: Eine Militärintervention sei nur als letztes Mittel vorzusehen, nachdem alle vorausgegangen Instrumente der Prävention und der zivilen Hilfe gescheitert sind. Allerdings: Man kann diese Schritte auch überspringen und gleich intervenieren, wenn es »vernünftige Gründe« gibt anzunehmen, dass die nicht-militärischen Maßnahmen keinen Erfolg haben würden.

4. Proportional Means: Ein Kriegseinsatz muss die Verhältnismäßigkeit der Mittel beachten und sich strikt an das humanitäre Kriegsvölkerrecht (Haager Landkriegsordnung, Genfer Konventionen) halten. Wollte man dieses Kriterium wirklich ernst nehmen, dann hätten die Kriege gegen Irak 1991, gegen Jugoslawien, gegen Afghanistan und gegen Irak 2003 nicht stattfinden dürfen.

5. Reasonable Prospects: Eine Militärintervention könne nur verantwortet werden, wenn eine Aussicht auf ihren Erfolg besteht, d.h. es müsse zumindest eine Verbesserung der Lage absehbar sein. Auch wenn die zu erwartenden Kosten der Intervention unakzeptabel hoch sind, müsse von einer Militäraktion Abstand genommen werden. Da letzteres immer der Fall sein dürfte, wenn ein permanentes Mitglied des UN-Sicherheitsrats oder andere »größere Mächte« Objekt einer Intervention würden, verbieten sich nach Meinung des ICSS alle Gedankenspiele, gegen solche Staaten vorzugehen. Dem Argument, hiermit von vornherein doppelte Standards (double standards) gelten zu lassen, entgegnen die Autoren mit dem Hinweis auf die Realität.

6. Right Authority: Schließlich müsse eine Militärintervention von einer anerkannten Autorität angeordnet werden. Dies könnten die Vereinten Nationen (zuerst der Sicherheitsrat, wenn der untätig bleibt oder blockiert ist: die Generalversammlung) oder eine beliebige regionalen Organisation (EU, AU) sein. Im äußersten Fall können dies aber auch Ad-hoc-Koalitionen oder sogar einzelne Staaten übernehmen.

Man sieht: So diplomatisch und völkerrechtlich gewandet die Argumentation des ICSS auch ist, sie mündet immer wieder in die prinzipielle Zulässigkeit militärischer Interventionen zum vermeintlichen oder vorgeblichen Schutz von Menschen. Völkerrechtliche Bindungen sind dann zu umgehen, wenn es sich um Situationen handelt, die das Gewissen der Menschen berühren (»conscience-shocking situation«). Damit ist ein breiter Korridor sowohl für Interpretationen als auch für die mediale Zubereitung solcher Situationen eröffnet. Der zweite Golfkrieg 1991, der Kosovo-Krieg 1999, der Irak-Krieg 2003: Alle begannen mit oder wurden mit Lügen vorbereitet. Und alle größeren Kriege der post-bipolaren Ära wurden vom Westen geführt – zum angeblichen Schutz von Menschen, die im Zuge der neoliberalen Globalisierung und der Entsouveränisierung schwacher Staaten der Dritten Welt schutzlos geworden sind. Diesen Punkt betont Elmar Altvater, wenn er schreibt, „dass die Unterminierung von menschlicher Sicherheit durch jene Mächte verursacht wird, die dann die Schutzverantwortung für Bevölkerungen übernehmen, die die Sekundärfolgen der Untergrabung der menschlichen Sicherheit zu erleiden haben“ (Altvater 2009, S.72.). Der Brandstifter ist gleichzeitig die Feuerwehr und die »löscht«, indem sie Öl ins Feuer gießt.

Dieses Konzept wird seit der Veröffentlichung des Papiers in internationalen Gremien kontrovers diskutiert und fand letztlich Eingang in die Abschlusserklärung des Millennium+5-Gipfels 2005. Allerdings nicht als verbindliche Rechtsnorm, wie Interventionsbefürworter hier zu Lande fälschlicherweise gern behaupten, sondern als Prüfauftrag an die Generalversammlung. In der entscheidenden Ziffer 139 heißt es: „Die internationale Gemeinschaft hat durch die Vereinten Nationen auch die Pflicht, diplomatische, humanitäre und andere friedliche Mittel nach den Kapiteln VI und VIII der Charta einzusetzen, um beim Schutz der Zivilbevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit behilflich zu sein. (…) Wir betonen die Notwendigkeit, dass die Generalversammlung die Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit und die sich daraus ergebenden Auswirkungen eingedenk der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts weiter prüft.“

Hier werden den friedlichen Maßnahmen nach Kapitel VI und VIII eindeutig Priorität eingeräumt, bevor Zwangsmaßnahmen nach Kap. VII (die bis auf den Art. 42 übrigens auch nicht militärischer Art sind) in Erwägung gezogen werden. Der Hinweis auf Kap. VIII bezieht sich auf die Existenz regionaler Abmachungen oder Einrichtungen, die ebenfalls für die „Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Friedens“ aktiv werden können.

Die Afrikanische Union hat mit ihrem Gründungsstatut (AU 2000) das Recht reklamiert, in Mitgliedsländern zu intervenieren, wenn „schwerwiegende Umstände“ vorliegen, namentlich: „Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ (Art. 4h). Sollte dieses Interventionsrecht auch militärische Maßnahmen beinhalten, dann allerdings ist es von Kap. VIII der UN-Charta nicht gedeckt. Dort heißt es nämlich unmissverständlich in Art. 52,2: „(2) Mitglieder der Vereinten Nationen, die solche Abmachungen treffen oder solche Einrichtungen schaffen, werden sich nach besten Kräften bemühen, durch Inanspruchnahme dieser Abmachungen oder Einrichtungen örtlich begrenzte Streitigkeiten friedlich beizulegen, bevor sie den Sicherheitsrat damit befassen.“

Ergebnisse und Empfehlungen

Im Friedensgutachten 2007 werden nicht nur Bedenken gegen die schon zur Routine gewordenen Militärinterventionen vorgebracht, sondern die Autoren entwickeln auch sechs Mindestkriterien, die eingehalten werden müssen, bevor zum Mittel des Militäreinsatzes gegriffen wird. Die Nähe zum Konzept »Responsibility to Protect« ist nicht zu übersehen:

Rechtmäßigkeit: Sie müssen mit der UN-Charta und dem Grundgesetz übereinstimmen;

Unterscheidung von friedenspolitischen und funktionalen Gründen: macht-, einfluss- und bündnispolitische Ziele dürfen nicht den Ausschlag geben;

Vorrang ziviler Alternativen: sind alle nichtmilitärischen Alternativen ausgeschöpft oder erkennbar aussichtslos?

Politisches Gesamtkonzept, einschließlich einer Klärung der Erfolgsbedingungen im Zielland;

Evaluierung: Kein Auslandseinsatz ohne begleitende Evaluierung und nachträgliche Bilanzierung seiner Kosten und Nutzen;

Exit-Strategie: Wann und wie ist ein Einsatz zu beenden?

Auch diese Kriterien, gewiss in guter friedenspolitischer Absicht verfasst, dürften sich als wenig praktikabel erweisen. Denn bei fast allen genannten Punkten wird im Zweifelsfall nicht nur ein wissenschaftlicher, sondern auch ein politischer Streit über die Erfüllung bzw. Nichterfüllung der Kriterien entstehen. Ob Militär zur Durchsetzung politischer Ziele eingesetzt wird oder nicht, ist indessen immer eine politische Frage. Unsere Antwort muss demnach über die sechs Kriterien hinausgehen. Daher abschließend unsere Position – einmal hinsichtlich vertretbarer Militäreinsätze und zum anderen in Form von Empfehlungen an die Politik.

UN-Blauhelm-Einsätze: Fälle von vertretbaren Militärinterventionen

Die Nutzlosigkeit bzw. die mageren positiven Effekte robuster Militärinterventionen könnten gewiss auch noch an anderen Beispielen gezeigt werden, als den von uns untersuchten. Irak und Afghanistan haben wir übrigens in unseren Analysen – in beiden Projektteilen – nicht berücksichtigt, weil es zu einfach gewesen wäre, an diesen Großkonflikten die Schädlichkeit militärischer Aggressionen nachzuweisen.

Es gibt daneben aber auch ganz anders gelagerte Fälle, in denen UN-Truppen gute Dienste leisteten und leisten. Seit 1948 operieren in verschiedenen Krisengebieten so genannte Blauhelme, die sich aus Soldaten, unbewaffneten zivilen Beobachtern, Polizeikräften und Militärbeobachtern zusammensetzen können. Solche Missionen finden nur mit Zustimmung der Regierung(en) bzw. der Konfliktparteien statt. Dadurch soll ausgeschlossen werden, dass die UN-Truppen Teil des Konfliktes werden. Blauhelme haben in der Regel keinen Kampfauftrag; sie sind aber (meist leicht) bewaffnet und je nach Mandat in gewissem Umfang berechtigt, von ihrer Waffe Gebrauch zu machen.

Blauhelm-Truppen müssen von »neutralen« und kleineren Staaten gestellt werden. Der Gedanke dabei ist, dass die eingesetzten Soldaten sich ausschließlich dem Auftrag des UN-Sicherheitsrats verpflichtet fühlen und nicht die Interessen ihrer jeweiligen Staaten vertreten. Dies wäre unweigerlich der Fall, wenn die »global players« selbst diese Missionen dominieren würden, was seit den 90er Jahren allerdings immer häufiger vorkommt (UNPROFOR in der jugoslawischen Teilrepublik Bosnien-Herzegowina oder UNOSOM in Somalia sind zwei eklatante Beispiele dafür ebenso wie die UN-mandatierte EUFOR im Tschad). Der Sicherheitsrat bittet neuerdings ausdrücklich auch die großen Mächte um eine Teilnahme an internationalen Missionen – verfügen doch sie am ehesten über ausreichende militärische Fähigkeiten und logistische Kapazitäten. Angesichts des Kräfteverhältnisses im Sicherheitsrat wird dieser mehr und mehr zu einem faktischen Auftraggeber der westlichen Mächte umfunktioniert, die mit ihm das jeweils gewünschte Mandat aushandeln.

Sechs Empfehlungen

Hieraus ergeben sich folgende Empfehlungen

Blauhelmeinsätze können unter bestimmten Umständen pazifierend sowohl bei zwischenstaatlichen als auch bei innerstaatlichen Konflikten wirken. Voraussetzung hierfür ist das – ohnehin zwingend vorgeschriebene – Einverständnis der Konfliktparteien und die Neutralität der UNO-Truppen. Letzteres schließt die Teilnahme von Truppen der Großmächte aus. Der Praxis, sich beim UN-Sicherheitsrat ein den eigenen Möglichkeiten und politischen Zielen angepasstes »robustes Mandat« zu bestellen (Beispiel Libanon-Einsatz der Bundeswehr, Kongoeinsatz) muss ein Riegel vorgeschoben werden.

Wer es ernst meint mit einer völkerrechtskonformen und auf Deeskalation orientierten Militärpolitik, sollte den Vereinten Nationen Blauhelmkontingente zur Verfügung stellen. Nicht nur von Fall zu Fall, sondern ständig. Dies können Einzelstaaten wie die Bundesrepublik tun, aber auch die Europäische Union, die dann auf einen eigenen »militärischen Arm« im Sinne der Europäischen Sicherheitsstrategie verzichten könnte.

Dies setzt allerdings voraus, den Art. 47 der UN-Charta endlich mit Leben zu füllen. Darin heißt es in den Absätzen 1 und 3: „(1) Es wird ein Generalstabsausschuss eingesetzt (…)“

„(3) Der Generalstabsausschuss ist unter der Autorität des Sicherheitsrats für die strategische Leitung aller dem Sicherheitsrat zur Verfügung gestellten Streitkräfte verantwortlich. (…)“ Dieser Generalstabsausschuss ist in der 63-jährigen Geschichte der Vereinten Nationen nie gebildet worden. Aus diesem Grund meinte auch der letzte Generalsekretär, Kofi Annan, in seinem Reformpapier den Artikel 47 aus der UN-Charta zur Streichung vorschlagen zu müssen (Annan 2005, S.69f). Ein Weg, der auf keinen Fall beschritten werden sollte, weil er die Durchführung von militärischen Aktionen ausschließlich den Einzelstaaten überantwortet.

Sowohl aus der Völkerrechtsperspektive als auch aus den Ergebnissen der empirisch gestützten Fallbeispiele geht u.E. hervor, dass Militärinterventionen kein Mittel der internationalen Politik sein können. Die Fälle, in denen militärische Erzwingungsmaßnahmen zulässig sind, sind außerordentlich selten und in aller Regel ohnehin durch das Recht auf individuelle oder kollektive Selbstverteidigung gedeckt. Und selbst diese Maßnahmen finden ihre Grenzen sowohl im Kriegsvölkerrecht als auch in der Zuständigkeit des UN-Sicherheitsrats für Fragen des Weltfriedens.

Für die politische Praxis ergibt sich daraus zunächst allergrößte Skepsis gegenüber allen Zumutungen der veröffentlichten Meinung und der herrschenden Politik, humanitäre Hilfe, Menschenrechte, insbesondere Rechte von Frauen und Kindern, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mit Waffengewalt in alle Welt zu exportieren. Ein solcher Export ist erstens völkerrechtlich nicht zulässig und zweitens in der Praxis offensichtlich nicht von Erfolg gekrönt (vgl. hierzu Strutynski 2007). Eine Schutzverantwortung der Staaten, wie sie von den Vertretern der »Responsibility-to-Protect«-Doktrin ins Spiel gebracht wurde, macht Sinn vor allem als zivile präventive Politik, nicht aber als Militärinterventionismus.

Kampfeinsätze zur Friedenserzwingung sind grundsätzlich abzulehnen, auch dann, wenn sie auf einem Mandat des UN-Sicherheitsrats nach Art. 42 der UN-Charta beruhen. Solche Einsätze sind immer mit dem unkalkulierbaren Risiko behaftet, den Gewaltkonflikt weiter zu eskalieren. Außerdem besteht die Gefahr, dass die bei den Einsätzen auftretenden »Kollateralschäden« die ursprünglich dem Konflikt geschuldeten Schäden und Opfer noch übersteigen.

Für die Bundesrepublik heißt das, die Transformation der Bundeswehr zu einer weltweit einsetzbaren Interventionsarmee zu stoppen und rückgängig zu machen und auch die Militarisierung der Europäischen Union nicht weiter zu verfolgen.

Beendet werden muss ferner der sog. Krieg gegen den Terror, den die USA nach den Anschlägen des 11. September 2001 proklamiert haben und den die NATO seither u.a. in Afghanistan führt. Terroristen sind als Kriminelle zu behandeln, d.h. sie sind Angelegenheit der nationalen und internationalen Ermittlungs-, Polizei- und Justizbehörden, denen ausreichende rechtsstaatliche Mittel zur Verfügung gestellt werden müssen und die zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verpflichtet sind (vgl. Strutynski 2008). Die Art und Weise, wie der »Krieg gegen den Terror« geführt wird, erfüllt seinerseits oft den Tatbestand des Terrorismus, wird hier doch kriegsvölkerrechtswidrige Gewalt ausgeübt mit dem Ziel, die Bevölkerung durch Verbreitung von Schrecken und Willkür zu beeinflussen.

Literatur

AA-Auswärtiges Amt (2007): Humanitäre Hilfe: Einsatz für die Ärmsten, in: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/Themen/HumanitaereHilfe/071012-TagDerHH.html (letzter Aufruf: 21.10.2008).

Altvater, Elmar (2009): Die Kriege der Armen mit den Waffen der Reichen. Regionale Konflikte und ihre globalen Ursachen, in: ÖSFK (Hg.): Globale Armutsbekämpfung – ein trojanisches Pferd? Auswege aus der Armutsspirale oder westliche Kriegsstrategien? Münster-Wien, S.67-87.

Annan, Kofi (2005): In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle. Bericht des Generalsekretärs (A/59/2005). Internet: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UNO/reform2005.pdf.

Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) (2007): Das Kriegsgeschehen 2006, hrsg. von Wolfgang Schreiber, Wiesbaden.

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Boutros-Ghali, Boutros (1994): Agenda für Entwicklung. Bericht des Generalsekretärs, 6. Mai 1994. Internet: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UNO/agenda-entw.html.

Friedensgutachten 2007, hrsg. von Andreas Heinemann-Grüder, Jochen Hippler, Reinhard Mutz, Bruno Schoch und Markus Weingardt, Münster.

ICISS (2001): International Commission on Intervention and State Sovereignty: THE RESPONSIBILITY TO PROTECT; Ottawa.

Volker Löwe (2000): Stichwort »Veto/-recht« in: Lexikon der Vereinten Nationen, hrsg. von Helmut Volger, München Wien, S.607-609.

Rice, Condoleezza (2006): »Umgestaltende Diplomatie« – »Transformational Diplomacy«. Rede der US-Außenministerin am 18. Januar 2006 in der Georgetown School of Foreign Service. (http://www.uni-kassel.de/fb5/ frieden/themen/Weltordnung/rice.html).

Ruf, Werner (1994): Die neue Welt-UN-Ordnung. Vom Umgang des Sicherheitsrates mit der Souveränität der »Dritten Welt«, Münster.

Ruf, Werner/Strutynski, Peter (2007): Militärinterventionen: Verheerend und völkerrechtswidrig, in: utopie kreativ 205, S.1040-1049.

Schorlemer, Sabine von (2007): Die Schutzverantwortung als Element des Friedens. Empfehlungen zu ihrer Operationalisierung. Policy paper 28, hrsg. von der Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF).

Strutynski, Peter (2007): Exportartikel Menschenrechte? Auf das Wie kommt es an, in: utopie kreativ 196, S.147-155.

Strutynski, Peter (2008): Der Krieg gegen den Terror – Die Grundtorheit des 21. Jahrhunderts, in: R.-M. Luedtke/P. Strutynski (Hg.): Die Neuvermessung der Welt, Herrschafts- und Machtverhältnisse im globalisierten Kapitalismus, Kassel, S.222-234.

UNO 2000: Millenniumserklärung der Vereinten Nationen, verabschiedet von der Generalversammlung im September 2000. Internet: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UNO/millenium.html.

Vaïsse, Justin (2007): Transformational Diplomacy. Institute for Security Studies, Paris (Chaillot Paper ¹ 103).

Lena Jöst ist Studentin der Staats- und Politiwissenschaften an der Universität Passau Dr. Peter Strutynski ist Politikwissenschaftler, Mitglied der Arbeitsgruppe Friedensforschung an der Uni-Kassel, die die jährlichen »Friedenspolitischen Ratschläge« veranstaltet.

zum Anfang | Transformation bewaffneter Konflikte
und die Möglichkeit ziviler Konfliktbearbeitung

von Werner Ruf und Nadine Zollet

Es ist verblüffend, welch ungeheures Wissen nicht nur seitens der Friedens- und Konfliktforschung, sondern vor allem auch von internationalen Organisationen – allen voran den UN – zum Thema der Konfliktbearbeitung produziert und angehäuft wurde. Noch verblüffender ist es feststellen zu müssen, dass dieses Wissen völlig ausgeklammert bleibt, wenn der UN-Sicherheitsrat Mandate zur Intervention beschließt oder, wie es zunehmend der Fall ist, an, man möchte sagen »Antragsteller«, vergibt. Deshalb erscheint es uns notwendig, in der hier zu führenden Debatte auf die grundlegenden strukturellen Bedingungen der Konflikthaftigkeit der gegenwärtigen Weltgesellschaft ebenso einzugehen wie auf die Deutung der Konfliktursachen: Letztere, gewissermaßen die Diagnose, ist entscheidend für die Therapie, also die zur Lösung des jeweiligen Konflikts eingesetzten Mittel.

Signifikant erscheint uns, dass der einzige Fall in unserer Auswahl, der trotz vieler aus Interessen der großen Mächte resultierender Wirrungen schließlich in Konformität mit dem Völkerrecht gelöst wurde und in einen aus internationaler Sicht akzeptablen Friedensschluss führte, Osttimor ist. Im Gegensatz zum völkerrechtlichen Parallelfall West-Sahara wurde dieser Konflikt schließlich auf der Grundlage des Selbstbestimmungsrechts (vormals) kolonisierter Völker gelöst. Armut und Elend haben jedoch dazu geführt, dass der junge unabhängige Staat sich bisher nicht stabilisieren konnte

Der Wandel im Kriegsgeschehen

Bei der Betrachtung des globalen Kriegsgeschehens wird deutlich, dass die meisten Kriege seit 1945 – und verstärkt seit 1990 – innerhalb von Staaten der so genannten Dritten Welt geführt wurden und werden. Ein Viertel dieser innerstaatlichen Kriege wurde und wird nach wie vor auf dem afrikanischen Kontinent ausgetragen. Diesen Tatbestand begründen Teile der Friedensforschung mit der These vom »Demokratischen Frieden«. Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass Demokratien untereinander keine Kriege führen (Schreiber 2001: S.30ff), da sich diese kontraproduktiv auf demokratische Staaten auswirken. Allerdings führen Demokratien sehr wohl Kriege gegen Nicht-Demokratien, so dass der oft voreilig gezogene Schluss von der grundsätzlichen Friedfertigkeit von Demokratien nicht haltbar ist. Problematisch bleibt bei den Vertretern dieser These auch (ex.: Müller 2004) dass sie keine Definition von Demokratie liefern. Dieses Theorem steht in einem inneren Zusammenhang mit der Debatte über die so genannten neuen Kriege.

Der These von den »neuen Kriegen« liegt die Annahme zugrunde, dass sich, ausgelöst durch die politischen und wirtschaftlichen Veränderungen, die das Ende der bipolaren Weltordnung mit sich brachte, ein Gestaltwandel der kriegerischen Gewalt in innerstaatlichen Kriegen vollzogen habe. Nach dem Ende der Blockkonfrontation habe der Wegfall der finanziellen und militärischen Hilfe von Seiten der Supermächte an Verbündete und Vasallen dazu geführt, dass den Staaten die Mittel zur Aufrechterhaltung des Gewaltmonopols entzogen worden seien.

Diese Annahmen enthalten ein auf den ersten Blick hohes Maß an Plausibilität. Dennoch ist es falsch, die Konflikte im Zeitalter der Bipolarität auf reine Stellvertreterkriege zu reduzieren: Auch wenn die Versuche der Großmächte offenkundig waren, die Befreiungsbewegungen und -kriege der Nachkriegszeit zu instrumentalisieren, so handelt es sich hierbei doch um genuine Bestrebungen der kolonisierten Völker, die – vorstaatliche – Gewalt als Mittel ihres Kampfes einsetzten. Auch die Widerstands- und Partisanenkämpfe des 19. und vor allem 20. Jh. waren gewaltförmige Aktionen nichtstaatlicher Akteure. Dasselbe gilt für Widerstands- und Sezessionsbewegungen in Mitteleuropa (Basken, Korsen, Katholiken in Nordirland etc.). »Neu« ist allenfalls die Zahl der Konflikte und ihre Häufung in so genannten jungen Staaten. Ihre rein formale Behandlung, beschränkt auf Phänomene offener Gewalt, blendet die historischen Ursachen ihrer Genese ebenso aus, wie die zugrunde liegenden ökonomischen Interessen der Akteure. Konkret heißt dies: Der Schlüssel zum Verständnis der Konflikte und ihrer Ursachen wird erst gar nicht gesucht.

Wir vertreten die These, dass die aktuellen Konflikte und ihre Häufung verstanden werden müssen als die Kehrseite der Globalisierung, die immer auch Fragmentierung produziert. Staatszerfall ist – und dies belegen bis auf den Fall Nordirland sämtliche Fallstudien1 ebenso wie die einschlägige Literatur – im Kern Folge der weltweiten Durchsetzung des Neo-Liberalismus und seiner gegen staatliche Regulation gerichteten Politik. In vielen Fällen avanciert Gewalt jedweder Art zum Mittel der Ressourcensicherung (vgl. Heupel/Zangl 2004: S.346f), ja, der bewaffnete Konflikt wird zum Selbstzweck, da er sowohl durch ökonomische Einbindung in den Weltmarkt (Lieferung wichtiger Ressourcen wie Erdöl, Diamanten, Kautschuk, Coltan etc.) wie durch die Plünderung letzter Ressourcen im Lande selbst die Reproduktion der Gewalt sichert (Ruf 2003a). Die viel beschworenen »failing« oder »failed states« sind letztlich die Konsequenz der neo-liberalen (Un-)Ordnung, Staatszerfall tritt nicht zufällig bei den schwächsten, i. e. ärmsten Mitgliedern der Staatenwelt in Erscheinung, wie vor sehr unterschiedlichem Hintergrund die Fälle Haiti, Somalia, Elfenbeinküste und Niger zeigen.

Milizen und paramilitärische Gruppen, die sich weitestgehend der Kontrolle des Staates entziehen (vgl. Münkler 2004: S.10f.), führen zu einer Privatisierung von Gewalt in den Händen von Kriegsherren, Söldnerbanden, aber auch von privaten Kriegsführungsfirmen, für die die Regeln des Kriegsvölkerrechts nicht mehr gelten (Ruf 2003b).2 Die Gewaltakteure unterscheiden nicht mehr zwischen Kombattanten und Nicht-Kombattanten. Dies ist jedoch keineswegs beschränkt auf die nichtstaatlichen Gewaltakteure. Auch die Kriegführung der Staaten schon in Algerien wie in Vietnam, erst recht aber nach dem Ende der Bipolarität (Kosovo, Irak, Afghanistan) nimmt auf das vor allem in den Genfer Konventionen fixierte Kriegsvölkerrecht immer weniger Rücksicht und verdinglicht die Opfer solcher Kriegführung als »Kollateralschäden«. Münkler nimmt diesen Tatbestand zum Anlass, die Abschaffung des Kriegsvölkerrechts schlechthin zu fordern, da dies ohnehin nur für staatliche Akteure gelte, vor allem aber weil in den »asymmetrischen Konflikten« (zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren) „der asymmetrisch unterlegene Akteur begünstigt wird“ (Münkler 2008 S.35). Der Staat müsse sich von diesen Regeln befreien, da er sonst seine militärische Stärke nicht ausspielen kann (Münkler 2007 S.62). Ein klareres Plädoyer für die Durchsetzung der westlichen Dominanz mit allen Mitteln und für den Rückfall in die Barbarei ist kaum denkbar.

Wie sehr auch immer der Zerfall von Staaten vom Wegfall der strategischen Rente beeinflusst sein mag, muss an einzelnen Fällen (zu denen eindeutig Somalia gehört) genauer untersucht werden. Zugleich aber bedeutet das Ende der Bipolarität und der Aufteilung der Welt in zwei große Einflusszonen eine Zäsur in der bisher bestehenden Weltordnung: Diese eröffnet der einzigen verbliebenen Supermacht und den ihr folgenden europäischen Mächten die Möglichkeit zu unilateralen militärischen Aktionen. Nicht zufällig ernannte sich die NATO 1999 (http://www.nato.int/docu/pr/1999/p99-065d.htm ) zum Weltpolizisten und setzte mit dem Jugoslawienkrieg ein klares Signal: Die Bindung an des Völkerrecht wurde demonstrativ verletzt, die Art der Kriegführung sprach dem Kriegsvölkerrecht Hohn.

Dem Interventionismus wurde wieder Tür und Tor geöffnet, auch wenn er sich der moralischen Unterstützung in den demokratisch (!) verfassten Gesellschaften versichern musste. Dies ist – nicht zufällig – die Geburtsstunde der »humanitären Intervention«, die mit der Resolution 688 (1991) des UN-Sicherheitsrats begann, in Somalia (1992) fortgesetzt wurde und vorläufig in den Kriegen der NATO gegen Jugoslawien und Afghanistan kumulierte (Ruf 1994).

Konfliktursachen

Zivile Konfliktbearbeitung wie die Transformation bewaffneter Konflikte setzen eine genaue Analyse der Konfliktursachen voraus. Die noch unter dem UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992 erarbeitete »Agenda für den Frieden« benennt die strukturellen Ursachen von Konflikten und fordert „(…) im weitesten Sinne zu versuchen, die tiefsten Konfliktursachen auszuräumen: wirtschaftliche Not, soziale Ungerechtigkeit und politische Unterdrückung.“ (Art. 15). Es ist bezeichnend, dass dieser zentrale Grund für die Konfliktgenese in der derzeitigen Interventionsdebatte so gut wie völlig ausgeblendet wird: In der sechsten Dekade der Entwicklungshilfe ist festzustellen, dass offensichtlich nicht nur die Millennium Development Goals (Martens/Debiel 2008) nicht im Entferntesten erreicht werden, sondern dass in den vergangenen Jahren die Armut in der Welt gravierend zugenommen hat und die sozialen Antagonismen zwischen Nord und Süd sich verschärft haben.

Diese Bilanz kontrastiert in erschreckender Weise mit den einschlägigen Forderungen und Grundsätzen der Vereinten Nationen. Zwar stellt die UN-Menschenrechtserklärung von 1948 in ihrem 1. Artikel fest: „Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren“. Allerdings ist diese Gleichheit zum Zeitpunkt der Geburt auch schon zu Ende, denn die Schere zwischen Armut und Reichtum geht immer weiter auseinander. Dieter Klein3, der sich auf eine Erhebung der US-Zeitschrift Forbes vom März 2008 und weitere offizielle Quellen, darunter das United Nations Development Programme (UNDP), bezieht, verweist darauf, dass weltweit 1.125 Milliardäre zusammen rd. 4.400 Mrd. US $ besitzen. Allein 25 amerikanische Milliardäre besitzen ein Vermögen, das dem von fast zwei Mrd. Menschen im Bereich der untersten Einkommensskala entspricht. Zu Recht nennt er den derzeitigen Zustand der Weltwirtschaft eine Ökonomie der Enteignung. Schon Samir Amin wies darauf hin, dass mit Ausnahme Indiens und Ostasiens in der gesamten vormaligen Dritten Welt die Wachstumsraten sinken – am schlimmsten im subsaharischen Afrika,4 wo – nach UN-Definition – 47% der Menschen »in extremer Armut« leben, sprich: täglich weniger als 1 US $ zur Verfügung haben.5

Armut ist aber nicht nur ein Zustand, sie ist auch ein (sich verschlimmernder) Prozess, und, vor allem, sie ist Ausdruck eines Gewaltverhältnisses: Jean Ziegler hat in seinem erschütternden Buch »Das Imperium der Schande« (2005, S.69-101) den Zusammenhang zwischen Verschuldung, Ausbeutung, Verarmung und vorzeitigem Tod überzeugend dargestellt. Dass auf unserem Planeten, der zehn Mrd. Menschen bequem ernähren könnte6, zwischen 37 und 50 Mio. Millionen Menschen jährlich an Hunger und Unterernährung sterben müssen, bezeichnet er als Massaker, als absichtsvolle Handlung in der »kannibalischen Ordnung« des Planeten. Wie ungenau die Zahlen sind, zeigt die Europäische Sicherheitsstrategie, die, gestützt auf Zahlen des Jahres 2001 von 45 Mio. Menschen spricht, die jährlich an Hunger sterben. Ihre Zahl ist, betrachtet man die Statistiken von UNDP und WHO, seither beträchtlich gestiegen. Aber dies ist offensichtlich keine »humanitäre Katastrophe«, sondern ganz normaler Teil der kannibalischen Ordnung unserer Welt, in der Finanzkapital und Profitinteresse die bestimmenden Größen sind und das Ihre zur spekulativen Steigerung der Nahrungsmittelpreise beitragen.

Der Anstieg der Weltmarktpreise für Grundnahrungsmittel wie Mais, Weizen, Reis, Sojabohnen und Speiseöl befindet sich in einem ungebremsten Aufwärtstrend (Magdoff 2008). Allein der Preis für Mais erfuhr zwischen Januar 2005 und Juni 2008 eine Verdreifachung (Fritz 2008). Die Gründe sind vielschichtig. Dazu gehören lt. Magdoff (2008) insbesondere die enorme Steigerung von Bio-Treibstoffen und die damit verbundene Reduzierung der Flächen für Nahrungsmittelanbau, die Steigerung der Nachfrage seitens der lateinamerikanischen und vor allem asiatischen Staaten, wo Indien und China von Selbstversorgern zu Importeuren wurden. Verschärft wird die Knappheit durch den zunehmenden Wegfall von Produktionsflächen in Folge des Klimawandels und der damit einhergehenden Versteppung. Hinzu kommt die Subventionierung der landwirtschaftlichen Produktion in den USA und der EU, deren Produkte auf den Märkten der Dritten Welt billiger sind als heimische.

Auch wenn dem spekulativen Kapital keine intentionalen Handlungen mit dem Ziel der Vermehrung des Elends unterstellt werden können, so besteht doch ein Zusammenhang zwischen Profitsteigerung und der Steigerung von Armut: Allein spekulative Geschäfte haben 2008 weitere 20% bis 40% der Preissteigerungen für Grundnahrungsmittel bewirkt – mit unmittelbaren Auswirkungen auf die ärmste Hälfte der Weltbevölkerung.7 Andere Quellen sprechen von einem Viertel des Preisanstiegs, der auf spekulative Geschäfte zurückzuführen ist.8 Auch wenn die Krise der Finanzmärkte die Spekulation vorläufig zum Stillstand gebracht zu haben scheint, ist eine Trendumkehr der Nahrungsmittelpreise weltweit nicht zu erwarten.

Die Steigerung der Nahrungsmittelpreise hat in den vergangenen Jahren geradezu zu einer Explosion der Hungerrevolten geführt. Pedersen (2008) zählt allein für die Jahre 2007/2008 vierzig solcher Revolten. Dabei erfasst er nur jene, die auf nationaler Ebene von erheblicher Bedeutung waren, nicht mitgezählt werden meist kleinere lokale Aufstände (wie z. b. in Algerien), die in der Summe der Getöteten, Verletzten, Verhafteten durchaus den »nationalen« Revolten gleichkommen. Es ist kein Zufall, dass die übergroße Mehrheit dieser Revolten in afrikanischen Ländern stattfand, die im Armutsbericht des UNDP unter den Ärmsten der Welt rangieren. Auch die übrigen von diesen Revolten betroffenen Länder gehören in dieselbe Kategorie absoluter Armut wie Afghanistan, Bangladesh, Haiti. So ergibt sich eine eindeutige Relation auch zwischen Armut und Staatszerfall: Wo der Staat das Überleben seiner Bevölkerung nicht mehr sichern kann, wird die Staatsgewalt zunehmend erodiert. Die so genannten ethnischen Kriege sind also weniger Ausdruck ideologischer Irrationalität als Folge extremer materieller Not, die sich durchaus in ethnischen Dimensionen artikulieren kann. Nicht zufällig finden sich in unserem Sample der untersuchten Konflikte drei dieser Staaten: Elfenbeinküste, Haiti und Somalia. Eines der am schwersten betroffenen Länder, das allerdings nicht in dieser Aufzählung auftaucht, ist Niger: Der dortige Konflikt ist (noch) nicht auf der internationalen Tagesordnung. Der Fall wurde ausgewählt, weil der dortige Konflikt inzwischen eine bürgerkriegsähnliche Dimension angenommen hat, aber auch weil aufgrund der sich verschärfenden Rivalitäten um die Rohstoffe des Landes eine Internationalisierung bevorstehen könnte, die – dann – den Konflikt auf die internationale Agenda bringen dürfte.

Was aber bedeutet Armut? Es mag verblüffen, dass gerade die Weltbank die wohl umfassendste Definition von Armut liefert: „Armut bedeutet Hunger; Armut ist Obdachlosigkeit; Armut bedeutet krank und nicht in der Lage zu sein, einen Arzt zu konsultieren; Armut bedeutet keinen Zugang zu Schulbildung zu haben und nicht lesen zu können; Armut ist Arbeitslosigkeit; Armut bedeutet Furcht vor der Zukunft, Armut bedeutet von der Hand in den Mund zu leben; Armut ist, ein Kind auf Grund des Mangels an sauberem Wasser zu verlieren; Armut ist Machtlosigkeit; Mangel an Repräsentanz und fehlende Freiheit“.9Armut ist stillschweigend und schon fast selbstverständlich hingenommene Grundlage unserer Ordnung, die gekennzeichnet ist durch eine Ökonomie der Enteignung, zu der insbesondere die internationalen Finanzinstitutionen einen entscheidenden Beitrag leisten. Da (wachsende) Armut struktureller Teil der Welt-»Ordnung« ist, kann sie auch nicht Gegenstand einer »humanitären Intervention« sein. Allerdings sind solche Interventionen im Falle von ihr ausgelöster Konflikte dann möglich, wenn »unsere Interessen« betroffen sind – wie die ESS, das deutsche Verteidigungsweißbuch und die Verteidigungspolitischen Richtlinien (schon 1992!) belegen. Der industrialisierte Norden verbraucht mit 12% der Weltbevölkerung 80% der Ressourcen des Planeten und stößt 60% des das Klima verändernden CO² aus. Folge sind: Versteppung, Anwachsen der Wüsten, Verlust von Acker- und Weideland. Hohe Aufmerksamkeit finden diese Prozesse allerdings in der strategischen Planung10, wo sie als Bedrohung der Sicherheit des industrialisierten Nordens wahrgenommen werden. Folgerichtig werden von der herrschende Produktionsweise geschaffene Probleme wie der Klimawandel und seine Folgen, durch Armut und Elend ausgelöste Migration, versicherheitlicht, das heißt: sie werden nicht an ihren Ursachen angegangen, sondern zum Gegenstand von Sicherheitspolitik gemacht. Indem sie zu Bedrohungen »unserer« Sicherheit erklärt werden, wird das Militär zum Instrument der Bearbeitung von Krisen sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Ursprungs. Hier liegt das Geheimnis der »ultima ratio« der Konfliktbearbeitung: Die zu Bedrohungen umdefinierten Folgen des Elends mit all ihren schrecklich innerstaatlichen Erscheinungen werden auf Phänomene reduziert, die nur noch mit Gewalt lösbar sind.

Januskopf Europa

Auf dem EU-Gipfel in Laeken, der den Prozess für eine europäische Verfassung initiierte, gab die EU eine Erklärung zu ihrem Selbstverständnis ab, in der es u.a. heißt: „Nun, da der Kalte Krieg vorbei ist und wir in einer globalisierten, aber zugleich auch stark zersplitterten Welt leben, muss sich Europa seiner Verantwortung hinsichtlich der Gestaltung der Globalisierung stellen. Die Rolle, die es spielen muss, ist die einer Macht, die jeder Form von Gewalt, Terror und Fanatismus entschlossen den Kampf ansagt, die aber auch ihre Augen nicht vor dem schreienden Unrecht in der Welt verschließt. Kurz gesagt, einer Macht, die die Verhältnisse in der Welt so ändern will, dass sie nicht nur für die reichen, sondern auch für die ärmsten Länder von Vorteil sind.“11Europa als Zivilmacht – wie könnte das aussehen (Derrid/Habermans 2003)? Corinna Hauswedell hat schon 2004 gefordert (Hauswedell 2004), die Glaubwürdigkeit einer Politik zu erhalten, für die die Wahrnehmung der EU bisher weltweit steht und die ihrer eigenen Geschichte als wirtschaftliche und Verhandlungsmacht entspricht. Als Kernelemente einer solchen Zivilmacht sind zu nennen:

In den VN das politische (und moralische) Gewicht der EU einzubringen. Die EU verfügt über zwei Ständige Sitze im UN-Sicherheitsrat und stellt mit 27 Mitgliedern einen großen und potenten Block in der Vollversammlung.

Statt der Militarisierung der GASP könnte die EU einen entscheidenden Schritt zur Stärkung der Effizienz des UN-Systems vollziehen, indem sie Art. 47 der Charta zu realisieren sucht und auf die Bildung eines Generalstabs beim UN-Sicherheitsrat drängt und diesem (Teile ihrer) Truppen unterstellt.

Auf der Grundlage der von den Generalsekretären der UN entwickelten Agenden für Frieden und Entwicklung könnte gerade die EU andere – zivilmächtige – Strategien entwickeln, die eine friedensorientierte Außenpolitik Realität werden lassen könnten. Diese wäre zugleich eine nachhaltigere Sicherheitspolitik als sie über das Militär als Bedrohungsinstrument erreichbar ist.

Eine im Umfang zu steigernde, als Konfliktprävention im Sinne des Abbaus struktureller Gewaltverhältnisse verstandene Entwicklungspolitik müsste Grundlage einer solchen als Friedenspolitik gedachten Außenpolitik sein.

Eine auf die Durchsetzung auch der materiellen Menschenrechte und der Demokratie orientierte Politik, wie sie z. T. in der Europäischen Initiative für Demokratie und Menschenrechte festgeschrieben ist12, wäre ein effektiveres Mittel im Kampf gegen den immer wieder beschworenen Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln als die willkürliche und völkerrechtswidrige Anwendung von Gewalt dort, wo kurzfristige Interessen dies zu gebieten scheinen.13

Die Umsetzung einer solchen Strategie in konkrete Politik und ihre sichtbaren Erfolge könnten schließlich, wie der Neo-Realist Stanley Hoffmann schreibt, einen zivilisierenden Einfluss auch auf die US-Außenpolitik haben14, da diese wahrscheinlich nach einem Machtverlust der Neo-Konservativen nicht für immer als der internationale Akteur erscheinen wollen, der nur mit brutaler Gewalt seine Politikziele verfolgt.

Doch die Wirklichkeit sieht anders aus: Jenseits ihres Friedensdiskurses baut die EU systematisch ihre militärische Interventionsfähigkeit aus. Dies beweisen die Militarisierungsbestimmungen des Verfassungsentwurfs und des Vertrags von Lissabon. In geradezu grotesker Weise bringt die am 12. Dezember 2003 beschlossene Europäische Sicherheitsstrategie das Dilemma, in dem sich die Welt befindet, in ihrer Lageanalyse auf den Punkt: „Seit 1990 sind fast vier Millionen Menschen – zu 90% Zivilisten – in Kriegen ums Leben gekommen. Weltweit haben über 18 Millionen Menschen wegen eines Konflikts ihr Heim verlassen. In weiten Teilen der dritten Welt rufen Armut und Krankheiten unsägliches Leid wie auch dringende Sicherheitsprobleme hervor. Fast drei Milliarden Menschen und damit die Hälfte der Weltbevölkerung müssen mit weniger als zwei Euro pro Tag auskommen.“ (ESS 2003).15

Was aber folgt daraus? Nach der lapidaren Feststellung, dass „Sicherheit … Vorbedingung für Entwicklung“ sei, kommt die ESS zur Sache: „Die Energieabhängigkeit gibt Europa in besonderem Maße Anlass zur Sorge.“ Und es folgt die all diesen Papieren gemeinsame, gebetsmühlenhafte Aufzählung der Bedrohungen, die da sind: Der Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, das Scheitern von Staaten, die organisierte Kriminalität. Es mag bezweifelt werden, ob die Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität Sache des Militärs sein kann, sie gehört zu den polizeilichen Aufgaben eines Staates. Der Versuch zur Wiederherstellung von Staatlichkeit in »gescheiterten Staaten« ist primär Aufgabe der Gesellschaften selbst (s. Somalia) und einer – gerechteren! – Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik, nicht aber des Militärs, wie auch unsere Fallstudien eindeutig zeigen. Was schließlich die Verbreitung der Massenvernichtungswaffen angeht, so fände sie schnell ein Ende, wenn die Atomwaffenstaaten – allen voran die fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats – endlich den Art. VI dieses Vertrages umsetzten und selbst zu „einer allgemeinen und völligen Entwaffnung“ im Bereich dieser fürchterlichen Waffen beitrügen.16

Die ESS ist ein Paradebeispiel für die »Versicherheitlichung« der weltweiten Resultate kapitalistischer Entwicklung: Die Auswirkungen des ökonomischen und ökologischen Raubbaus, seine Folgen wie Unterdrückung, Elend und Armut, die jüngste Debatte über den Klimawandel, Versteppung und Anstieg des Meeresspiegels werden subsumiert unter den Begriff der »neuen Risiken«, die insgesamt zu Sicherheitsproblemen erklärt werden – womit dann automatisch die Zuständigkeit des Militärs beschworen werden kann. Da ergibt sich dann fast zwingend die Feststellung: „Im Zeitalter der Globalisierung können ferne Bedrohungen ebenso ein Grund zur Besorgnis sein wie näher gelegene. … Die erste Verteidigungslinie wird oftmals im Ausland liegen.“

Der offensive Charakter der ESS wird auch an anderer Stelle deutlich: „Wir müssen fähig sein zu handeln, bevor sich die Lage in Nachbarländern verschlechtert. … Durch präventives Engagement können schwierigere Probleme in der Zukunft vermieden werden.“ Deutlicher noch als die amerikanische Nationale Sicherheitsstrategie von 2002 (US Government 2002), in der von „präemptiven Maßnahmen“17 die Rede ist, beansprucht hier die EU ein Recht auf präventive Gewaltanwendung in den internationalen Beziehungen, die in Art. 2 Abs. 4 der Charta der Vereinten Nationen eindeutig verboten ist. Diesem Widerspruch entgeht die ESS durch eine nur scheinbar elegante Formulierung: „Wir sind der Wahrung und Weiterentwicklung des Völkerrechts verpflichtet.“

Wahrung und Weiterentwicklung des Völkerrechts? Von »Wahrung« kann wohl nicht die Rede sein – also geht es um Weiterentwicklung. Diese geht aber genau dort hin, wo die Welt sich vor der Verabschiedung der Charta befand: In die Anarchie der Staatenwelt, wo das ius ad bellum, das Recht auf Kriegführung, das vornehmste Attribut von Staatlichkeit war. Die EU verweist auf die Charta der Vereinten Nationen mit der Formel, dass diese „den grundlegenden Rahmen (bildet)“. Sie vermeidet so eine eindeutige Formulierung, die heißen könnte und müsste »im Einklang mit den Bestimmungen der Charta«. Die EU als »global player« gibt sich nicht damit zufrieden, nur Schrittmacher für globale Unternehmensstandards zu sein und Weltmarktführer zu werden.18 Der Deregulierung der Märkte und der erkämpften sozialen Standards entspricht die Deregulierung des Völkerrechts.19

Als Interventionsgründe bemühte die EU bisher vor allem Menschenrechtsverletzungen und Fragen der Sicherung der Demokratie: Neben dem Balkan agierte sie vor allem in Afrika: Die »Operation Artemis« in Bunia/Kongo war die erste Intervention, die ausschließlich mit eigenen Kräften und erstmals unter einem rein europäischen Oberkommando ohne NATO-Unterstützung stattfand. Dasselbe gilt für die Intervention des Jahres 2005 in diesem Land, die mit der Sicherung demokratischer Wahlen begründet wurde. Die jüngste Intervention (Eufor) begann 2007 im Tschad, an der neben zahlreichen anderen europäischen Ländern auch 200 österreichische Soldaten beteiligt sind.20

Ein grundlegender Zusammenhang zwischen Armut und Krieg bzw. gewaltsamen Konflikten, wie ihn auch die Agenda für Entwicklung benennt, kann kaum geleugnet werden. Eindeutig belegt wird er in den von uns untersuchten Fällen Elfenbeinküste, Haiti, Niger und Somalia. Unterschwellig präsent ist er in den Fällen Kosovo, wo der ökonomische Niedergang Jugoslawiens die ethnischen Konfliktpotenziale anheizte; Ost-Timor, wo der Kolonialismus seine Spuren hinterlassen hat; und in Nordirland, wo die systematische Benachteiligung der katholischen Bevölkerung Konflikt auslösend war. Dieser Konflikt konnte außerhalb des UN-Systems gelöst werden.

Afrika – verlorener Kontinent oder Objekt der Begierde

Es scheint kein Zufall zu sein, dass gerade in den afrikanischen Fällen Elend, Gewalt und »Staatszerfall« signifikant korrelieren. Die schwarzafrikanischen Gesellschaften und die dort bestehenden Großreiche wurden bereits durch den transatlantischen Sklavenhandel nachhaltig zerstört, der diese Gesellschaften zwei Jahrhunderte lang vor allem der arbeitsfähigen jungen Männer beraubte. Der Kolonialismus wütete im belgischen Kongo mit systematischem Massenmord. Auch der deutsche Kolonialismus beging nicht nur den Völkermord an den Herero und Nama in »Deutsch-Südwest«, beim Bau der Eisenbahn von Duala nach Yaunde in Kamerun kamen so viele Menschen ums Leben, dass Arbeitskräfte aus Namibia zum Ersatz herangeschafft werden mussten.

Dieser geplünderte Kontinent besaß nicht die Spur wirtschaftlicher Autonomie, als 1960 die überwältigende Mehrheit der afrikanischen Staaten ihre Unabhängigkeit erhielt. Seitdem fanden im subsaharischen Afrika über 200 Staatsstreiche statt, 191 Staatschefs wurden mit Gewalt vertrieben. Seit 1970 fanden mindestens 35 Kriege statt, im Jahre 2003 befanden sich gleichzeitig 15 afrikanische Länder in einem Krieg (Bouquet 2005, S.6). Jenseits der katastrophalen wirtschaftlichen Lage sind die von den Kolonialmächten gezogenen künstlichen Grenzen ein ständiger Faktor von Konflikten und Destabilisierung, wie auch die drei afrikanischen Fallstudien zeigen.

Nicht zufällig ist es immer wieder die Demokratische Republik Kongo (vormals Zaire), in der sich wie in einem Brennglas das afrikanische Elend gepaart mit vielfältiger und brutaler Gewalt spiegelt: Schon die Unabhängigkeit unter Führung Lumumbas wurde hintertrieben, Lumumba selbst bestialisch ermordet. Der damalige UN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld kam bei einem bis heute nicht aufgeklärten Flugzeugabsturz über dem Land ums Leben. Die Kupfer- und Diamantenkonzerne förderten die Sezession der an Rohstoffen reichen Ostprovinzen, im Kongo tummelten sich erstmalig brutale Söldner (Kongo-Müller, Bob Denard), der dann vom Westen unterstützte Diktator Mobutu plünderte das Land auf eigene und der Konzerne Rechnung. Für die EU war das Land Ziel ihrer ersten ohne NATO-assets durchgeführten Operationen: »Artemis« in Bunia (2006) und die Sicherung der Wahlen im Jahre 2006, die dann den vom Westen präferierten Kriegsverbrecher Kabila auf den Präsidentenstuhl brachten, gegen den Kriegsverbrecher Bemba. Die Kämpfe im Osten, getragen von Warlords, die mit Ruanda und den Interessen internationaler Konzerne verwoben sind, ebbten nie ab und fanden jüngst einen neuen Höhepunkt, der den französischen Außenminister Kouchner veranlasste, eine weitere bewaffnete Intervention der EU zu fordern (ausführlich: FAZ 31. Okt. 2008, S.5).

Der Ressourcenreichtum des Kontinents bringt Afrika zunehmend ins öffentliche Interesse: Die USA haben ihn zum Teil der »Greater Middle East« erklärt und ein neues Oberkommando für Afrika, Africom, gegründet (Ruf 2008). Bundespräsident Köhler widmet ihm besondere Aufmerksamkeit, Minister Glos bereist die wichtigsten Länder, Angela Merkel besucht Algier. Frankreich macht den – auch militärischen – Versuch, seine »angestammten« Interessen vor den Akteuren der Globalisierung und in erster Linie vor dem Zugriff der USA zu schützen. Dies zeigen nicht nur die Gründung von Africom, sondern auch die französischen Interventionen in Tschad und Elfenbeinküste wie auch Darfur, nicht zuletzt weil der Sudan einer der wichtigsten Öl-Lieferanten Chinas ist.

Fazit

1. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts entwickelten die NATO und ihre Mitgliedstaaten neue Bedrohungsszenarien, die von so genannten neuen Risiken ausgehen. Diese spiegeln sich nicht nur in der NATO-Sprache wider, sondern auch in den zeitgleich (1994) erschienenen Verteidigungs-Weißbüchern Deutschlands, Frankreichs und Groß-Britanniens. Diese neuen Risiken – Ökologie, Migration, internationale Kriminalität, Terrorismus – sind nichts Anderes als die extremen Reaktionen von Menschen und Natur auf den von Profitinteressen vorangetriebenen rücksichtslosen Raubbau. In dem Maße, in dem die Klimakatastrophe sichtbar und fühlbar wird, wird auch dieses Problem nicht an seinen Ursachen angegangen, nein, es wird versicherheitlicht. Probleme, die ökonomischer und sozialer Natur sind, die militärisch gar nicht bearbeitet werden können, sondern in Teilen allenfalls Aufgaben der Polizei sein können, werden zu einem Aufgabengebiet des Militärs umdefiniert. Dies ist der elegante Schachzug, der – lange vor einer (humanitären) Intervention – unser Denken auf jene »ultima ratio« militärischen Handelns programmiert. Damit wird das Denken in nicht-militärischen Kategorien von vornherein ausgeschlossen, Dieser Kurzschluss im Denken verhindert Fragen nach den Ursachen und vermeidet die unangenehme Suche nach friedlichen und strukturellen Mitteln.

2. Es ist das Elend, das Gewalt produziert. Nichts unterstreicht dies deutlicher als die Verhältnisse in Afrika. Eine unmittelbare Kausalbeziehung zwischen Armut und Elend einerseits und Gewalt und Staatszerfall andererseits ist zwar nicht eindeutig nachweisbar. Dennoch ist die Häufigkeit von Konflikten und Staatszerfall gerade in Afrika und die dortige extreme Armut ebenso wie analoge Verhältnisse in den übrigen extrem armen Ländern ein eindeutiges Indiz: Wo extreme Armut herrscht, zerbrechen staatliche Strukturen, Gesellschaften versinken in Gewaltökonomien. Die dies verursachenden alltäglichen »humanitären Katastrophen«, die kannibalische Ordnung (Ziegler), werden jedoch weder in den Medien noch in der Politik thematisiert. Statt militärischen »State-and Nation-Buildings«, die bisher nirgendwo erfolgreich waren, wären Maßnahmen zur Sicherung von ökonomischen und sozialen Mindeststandards notwendig. Die Fälle Haiti, Somalia, Elfenbeinküste, Osttimor und vor allem Niger unterstreichen das.

3. Wir im industrialisierten Norden zeigen mit moralischer Empörung auf die Gräuel im Süden, die doch Resultat »unserer« Politik sind. Es ist bezeichnend und irritierend zugleich, dass die herrschende Politik im Allgemeinen und der Sicherheitsrat im Besonderen nur die »humanitären Katastrophen« in den Blick nehmen, in denen bewaffnete Gewalt in Erscheinung tritt und in die Interessen der großen Mächte impliziert sind. Die diesen zugrunde liegenden historischen und ökonomischen Ursachen bleiben systematisch ausgeblendet. Nirgendwo finden sich Hinweise auf Erkenntnisse und Resolutionen jenes anderen, wichtigen Organs der UN, des Wirtschafts- und Sozialrats ECOSOC oder auf die Studien des UNDP. So verkommen die von diesen Gremien beschlossenen Maßnahmen meist zu rein politisch-kosmetischen Empfehlungen

4. Nur mediatisierte Konflikte geraten in den Blick der Öffentlichkeit, vor allem wenn sie »unsere« Interessen tangieren und wenn sie mit Scheußlichkeiten garniert werden können. Somalia ist hierfür geradezu ein Paradebeispiel: Die Operation »Restore Hope« machte den Konflikt zum zentralen Medienereignis. Das tägliche Leiden und Sterben Hunderttausender Menschen dort ist seit mehr als 15 Jahren kaum mehr der Erwähnung wert – ganz anders als die Akte der Piraterie vor der Küste des Landes, da diese den »freien Welthandel« und »unsere« Rohstoffzufuhr gefährden könnten. Dass die Piraterie vor Somalias Küsten auch eine Folge der Überfischung durch die internationalen Fangflotten und der Existenznot somalischer Fischer ist, wird bestenfalls am Rande thematisiert. Auch diese Form der Gewalt ist Folge des Zerfalls von Staatlichkeit (Petretto 2008). Der Aktionismus militärischen Eingreifens mit dem Ziel des »Friedensschaffens« und »Friedenserzwingens« erzeugt Publizität, die von den Konfliktursachen ablenkt.

5. Vieles deutet darauf hin, dass Konflikte dann zu massiver Gewaltanwendung eskalieren, wenn ausländische Interessen involviert sind. Auch der Völkermord in Ruanda ist nicht vom Himmel gefallen, sondern gehört zweifelsfrei in diese Kategorie, wie inzwischen nachgewiesen ist (Coquio 2008, Grund 2008). Dies gilt auch für die von uns untersuchten Konflikte in Haiti, Somalia, Elfenbeinküste, Kosovo und Niger. Es kann daher kein Zufall sein, wenn in der neuen Form des Interventionismus gerade die interessierten Mächte sich um ein Mandat zur »Friedensschaffung« bemühen – und dies dann vom UN-Sicherheitsrat erhalten (Elfenbeinküste, Tschad).

6. Richtig ist: Jedes Menschenleben ist wertvoll, und es wäre zynisch, die geringere Zahl von Toten in Gewaltkonflikten gegen die Masse der von der »kannibalischen Ordnung« gemordeten Menschen aufrechnen zu wollen. Deshalb schließen wir – wie Jöst/Strutynski zeigen – Interventionen mit bewaffneten Kräften nicht grundsätzlich aus. Sie sollten sich in akuten Notfällen allerdings am alten Blauhelmkonzept orientieren – oder aber: Der Art. 47 der UN-Charta müsste endlich umgesetzt werden! Hier hätte die EU ein Beispiel setzen können, indem sie ihre »battle groups« unter die Autorität des Sicherheitsrats gestellt hätte. Seit Ende der Bipolarität nehmen jedoch die »robusten« Einsätze von Staaten zu, die über »robuste« Mittel verfügen. Zugleich verweigern diese Staaten beispielsweise der Afrikanischen Union (AU) dringend benötigtes militärisches Gerät für vom UN-Sicherheitsrat mandatierte Aktionen: Zu Recht beklagt der ehemalige Sondergesandte der AU für Darfur, dass kein UN-Mitgliedsstaat bisher bereit war, einen der 18 angeforderten Hubschrauber für die UN-Mission der AU zur Verfügung zu stellen (Salim 2008). Nichts illustriert besser die Diskrepanz zwischen Rhetorik und realen Interessen der großen (und gerade auch der europäischen) Mächte. Die untersuchten Fälle zeigen, dass der Sicherheitsrat (Haiti, Elfenbeinküste, Somalia, aber auch Tschad oder DR Kongo) zunehmend zum Mandatserteiler auf Bestellung wird: Damit legitimiert der Sicherheitsrat unilaterale Interessendurchsetzung, die nichts anderes ist als eine neue Form von Imperialismus und letztlich die UN selbst delegitimiert. Wer vor diesem Hintergrund eine »Responsibility to Protect« einfordert, ist entweder zynisch oder verschleiert seine oft genug imperialistischen Interessen.

7. In keinem Falle bringt die »ultima ratio« des Militärs eine Lösung – bestenfalls kann sie Konflikte unterdrücken. Sie ist auch gar nicht die »ultima ratio«, sondern bestenfalls die »ratio simplissima«, eine Reaktion auf Gewalt mittels noch mehr und besser ausgestatteter Gewalt. Notwendig wäre aber eine »prima actio« auf sozialer und ökonomischer Ebene, die allerdings Eingriffe nicht nur in »zerfallenden Staaten«, sondern vor allem in die Handlungsfreiheit der »global players« erfordern würde: Handlungsbedarf besteht nicht auf der Ebene militärischer Gewalt, sondern auf der Ebene der politischen Steuerung und Kontrolle von Profitinteressen und einer an den Bedürfnissen der Menschen orientierten Entwicklungspolitik! Die Konfliktursachen sind bekannt und sich anbahnende massive gewaltsame Konflikte – nicht nur in Niger – absehbar. Von »codes of conduct« für Firmen bis zum Kap VI der UN-Charta steht ein ganzes Arsenal von Handlungsmöglichkeiten bereit, um präventiv Krisen zu bewältigen, bevor sie in Gewalt umschlagen.

8. Neben langfristigen strukturellen Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und Elend und zur Etablierung eines gerechteren Welthandels und des Abbaus der Exportorientierung der Dritte-Welt-Ökonomien müssten die BRD und die EU sofort handeln und in den UN darauf hinwirken, dass

Vorrangig alle Möglichkeiten der UN nach Kap VI, VIII und X der Charta ausgeschöpft werden, bevor zur so genannten ultima ratio gegriffen wird,

Europäische und internationale Firmen auf die Regeln des »global compact« verpflichtet werden und deren Einhaltung von der EU strikt überwacht werden,

Subventionierte Agrarprodukte nicht weiterhin die einheimische Agrarproduktion zerstören,

Freihandelsabkommen zwischen ungleichen Partnern abgelehnt werden, zumindest aber Schutzklauseln für die einheimischen Kleinen und Mittleren Unternehmen enthalten, besser noch: Schutzzölle auf den Import billiger industrieller Fertigwaren zulassen,

Die Formel von der »Hilfe zur Selbsthilfe« ernst genommen und unter primärer Verantwortung der Regierung in den jeweiligen Staaten umgesetzt wird,

Die Militarisierung der Entwicklungshilfe durch CIMIC beendet wird und Entwicklungshilfe im Sinne des Vorstehenden praktiziert wird,

Blauhelme nur in extremen Fällen und unter strikter Einhaltung der oben genannten Bedingungen zum Einsatz kommen.

Literatur

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Anmerkungen

1) In Osttimor ist zwar die Dekolonisierung endlich gelungen, inwieweit sie in eine dauerhafte Staatlichkeit mündet, ist jedoch offen.

2) Wichtige Vereinbarungen, die einen rechtlichen Rahmen im Bezug auf Kriegseintritt und Kriegsführung darstellen, sind: die Genfer Konventionen (1864), die Haager Friedenskonferenzen (1899 und 1907), der Briand-Kellogg-Pakt (1928), die Völkerbundsatzung und die Charta der Vereinten Nationen (1945).

3) Klein, Dieter: Wo bleibt der Reichtum? In: Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 7/2008 S.85-93, hier S.87.

4) Amin, Samir: Das Reich des Chaos, Hamburg 1992, hier S.37f.

5) Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2006 Revision and World Urbanization Prospects: The 2005 Revision, http://esa.un.org/unpp, 05.02.2008; The Millennium Development Goals report 2007 update, United Nations, UN Department of Public Information, New York, June 2007.

6) Diese in der Literatur immer wiederkehrende Zahl problematisiert allerdings nicht, ob eine solche Produktionssteigerung auch ohne den enormem Einsatz von fossiler Energie und chemischer Produkte zu erreichen wäre.

7) Klein, Dieter: Armut ohne Ursachen, Reichtum mit Intimschutz; in: Neues Deutschland 31. Mai/1. Juni 2008, S.22.

8) http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,583990,00.html [19-10-08].

9) Understanding poverty http://go.worldbank.org/RQBDCTUXW0 [21-07.2008]. Aus dem Englischen W. R.

10) Dupont, Alan: Climate Catastrophe? In: Survival vol. 50, Nr. 3, Juni-Juli 2008, S.29-54.

11) The Laeken Declaration on the Future of the Euroean Union. In: Institute of Security Studies: Chaillot Paper Nr. 51, From Nice to Laeken. European Defence: Core Documents. Paris 2002, S.113f. Aus dem Englischen W.R.

12) European Initiative for Democracy and Human Rights Programming Document 2002-2004 Commission staff working document. S. auch die Programmierung für 2005-2006: http://ec.europa.eu/europeaid/where/worldwide/eidhr/documents/eidhr-programming-2005 [22-10-08].

13) Ausführlich zu dieser Argumentation s. Ruf, Werner: Amerikanischer Unilateralismus und europäische Unfähigkeit? Grenzen und Chancen einer zivilen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik; in: Österreichisches Studienzentrum für Frieden und Konfliktlösung (Hrsg.): Europa Macht Frieden, Münster 2003, S.130-143.

14) Hoffmann, Stanley: Clash of Globalizations; in: Foreign Affairs, Nr. 4 (Juli-August) 2002, S.104-115.

15) Diese Zahlen aus der ESS dürften inzwischen längst überholt sein. Nicht enthalten sind in ihnen jene vielen tausend Menschen, die an den Außengrenzen der EU jährlich zu Tode kommen (vgl. Kiza, Ernesto: Tödliche Grenzen – Die fatalen Auswirkungen europäischer Zuwanderungspolitik. Berlin/Wien 2008).

16) Müller, Harald: Friedensgutachten 2007.

17) Als »präemptiv« gelten militärische Maßnahmen, die dann ergriffen werden, wenn ein Angriff unmittelbar bevor zu stehen scheint. Da dies mit Sicherheit nie zu beweisen ist, stehen solche Maßnahmen im Widerspruch zu Art. 2.4 und Art. 51 der UN-Charta.

18) Altvater/Mahnkopf, a. a. O., insbes. S.180-187.

19) Auf die im Völkerrecht heftig und kontrovers diskutierte neue Doktrin einer »Responsibility to Protect« kann hier nicht eingegangen werden. Sie kann allerdings durchaus verstanden werden als ein weiterer Angriff des Nordens auf den letzten Schutzschild staatlicher Souveränität im Süden.

20) http://www.zeit-fragen.ch/ausgaben/2007/nr48-vom-3122007/beteiligung-an-eu-truppen-im-tschad-eufor-mit-neutralitaet-unvereinbar [30-07-08].

Prof. em. Dr. Werner Ruf lehrte von 1982 bis 2003 Internationale und intergesellschaftliche Beziehungen und Außenpolitik an der Universität Kassel. Nadine Zollet, M.A. Politikwissenschaft/Soziologie, ist zur Zeit als pädagogische Mitarbeiterin im Bereich Freiwilligenkoordination beim Sozialen Friedens- dienst Kassel e.V. beschäftigt.

zum Anfang | Osttimor/Timor-Leste: Erfolgreiches Beispiel für Konfliktbearbeitung?

von Nadine Zollet

Mit einer Fläche von 14. 604 qkm (einschließlich der Exklave Oecussi-Ambeno und der Inseln Atauro und Jaco) ist die Größe Osttimors vergleichbar mit der Schleswig-Holsteins. Insgesamt leben 925.000 Einwohner in Timor-Leste. Die Hauptstadt des Landes ist Dili. Der westliche Teil Timors gehört zu Indonesien.

Die am häufigsten gesprochenen Sprachen sind Tetum und Atoni. Tetum und Portugiesisch sind Amtssprachen. Die Bevölkerung Osttimors kann als »Mischbevölkerung« bezeichnet werden, da ein großer Teil der Bevölkerung seine Wurzeln in der Verbindung zwischen einheimischen Bevölkerungsgruppen und zugewanderten Portugiesen hat. 98% der Osttimoresen sind katholisch, 1% ist moslemisch und 1% protestantisch. Im Jahr 1970 lebten 98,4% Timoresen in Osttimor, nur 1,6% der Bevölkerung waren nicht-timoresischer Abstammung. Im Jahr 1999 hatte sich dieses Verhältnis stark gewandelt. Durch die fortschreitende Umsiedlung von Indonesiern nach Osttimor lag der Anteil der Nicht-Timoresen nunmehr bei 19%.

Kurzer geschichtlicher Abriss/Konflikthistorie

Nachdem sich Portugal 1974 aus Osttimor zurückzog, wurde das Land nach einer sehr kurzen Phase der Unabhängigkeit in den Jahren 1975/76 von Indonesien annektiert und seitdem als 27. Provinz verwaltet. Obwohl die Infrastruktur schwach ausgebaut war, funktionierte die Subsistenzversorgung der osttimoresischen Bevölkerung relativ gut. Importiert werden mussten allerdings Produkte wie Zucker, Mehl und Milch. Bereits 1975 war Kaffee das Hauptexportgut (80%). Die Erdöl-, Erdgas-, und Kupfervorkommen Osttimors wurden durch Portugal nicht genutzt. Jedoch erfolgten bis zum Jahr 1974 bereits verschiedene Explorationsbohrungen durch Erdölunternehmen. Die Erdölvorkommnisse befinden sich in der Timorsee, dort werden Ressourcen im Wert von 30 Milliarden US-Dollar vermutet (vgl. Seneviratne 2006).

Ab 1974 hatten sich drei wichtige politische Parteien in Osttimor herausgebildet. Die »Frente Revolucionaria do Timor Leste Independente« (FRETILIN) – sie trat für ein unabhängiges Osttimor ein und bediente sich vereinzelt marxistischer Rhetorik; die »Uniao Democratica Timorense« (UDT), die vorerst einen Autonomiestatus innerhalb eines föderativen Systems mit Indonesien, langfristig aber ein unabhängiges Osttimor anstrebte, und die unbedeutendere proindonesische »Associacao Popular Democratica Timorense« (APODETI). Nach der »Nelkenrevolution« 1974 und dem damit einhergehenden Zusammenbruch des portugiesischen Regimes entließen die neuen portugiesischen Machthaber fast alle ihre Kolonien in die Unabhängigkeit. In der Endphase der Kolonialverwaltung Osttimors bildeten UDT und FRETILIN zunächst eine Koalition, die die Bildung einer Regierung und ein unabhängiges Osttimor zum Ziel hatte. Gezielt spielte die indonesische Regierung die Parteien gegeneinander aus. Der durch die indonesische Regierung angetriebene Putsch der UDT gegen die FRETILIN mündete 1975 in einem Bürgerkrieg, aus dem die FRETILIN als Siegerin hervorging.

Die indonesische Regierung stand der bevorstehenden Unabhängigkeit Osttimors nicht positiv gegenüber und auch Australien äußerte diesbezüglich Bedenken. Begründet wurde dieses Verhalten unter anderem mit der Angst vor der Ausbreitung kommunistischer Regime in Südostasien1 (vgl. Münch-Heubner 2000, S.29). Nach dem Bürgerkrieg rief die FRETILIN am 28. November 1975 die Demokratische Republik Osttimor aus. Bereits im Dezember 1975 startete Indonesien eine Großoffensive zur Besetzung Osttimors und erklärte dieses am 17. Juli 1976, entgegen internationaler Proteste, zu seiner 27. Provinz (vgl. Fleschenberg 2006: S.144).

Dieses völkerrechtswidrige Vorgehen wurde von der UN nicht akzeptiert und in den Resolutionen des Sicherheitsrates kritisiert (vgl. S/RES/384 vom 22.12.75; vgl. S/RES/389 vom 22.04.1976). Portugal brach die diplomatischen Beziehungen zu Indonesien ab, andere Staaten hielten sich zurück, um die Beziehungen zu dem wirtschaftlich wichtigen Indonesien nicht zu gefährden (vgl. Forster 2005, S.79). Die indonesische Militärregierung Suhartos verwies zu ihrer Rechtfertigung auf die Aufforderung zur Intervention durch die pro-indonesisch orientierten Parteien Osttimors. Tatsächlich forderte die »Movimento Anti Communista« (MAC), in dem die »Uniao Demcratica de Timor« (UDT) und die eher unbedeutende proindonesische »Associacao Popular Democratica Timorense« (APODETI) zusammengeschlossen waren, am 30. November 1975 Indonesien zum militärischen Eingreifen auf (vgl. Münch-Heubner 2000, S.29).

Durch Berichte aus dem Jahr 2001 wird die Annahme bestätigt, dass die indonesische Invasion in Osttimor von der damaligen US-Regierung unter Präsident Ford und Außenminister Kissinger gebilligt, wenn nicht sogar begrüßt wurde (vgl. AG Friedensforschung). Somit steht die indonesische Invasion im Jahr 1975 in Verbindung mit dem geostrategischen und sicherheitspolitischen Agieren der Akteure im Zeichen der Blockkonfrontation. Jakarta war im Kontext der bipolaren Weltordnung ein verlässlicher, streng antikommunistischer Partner der USA (vgl. Schlicher/Flor 2003, S.254). Die durch die indonesische Invasion ausgelösten Kämpfe zwischen dem indonesischen Militär und der Widerstandsbewegung forderten bereits in den ersten zwei Jahren bis zu 80.000 Opfer. Für den Zeitraum der indonesischen Besatzung finden sich in der Literatur Opferangaben zwischen 200.000 und 250.000 (vgl. Evers 2001, S.8; vgl. Münch-Heubner 2000, S.30).

Das Ende der Ost-West Konfrontation lag bereits einige Jahre zurück und mit der einsetzenden Asienkrise 1997 und dem Ende des Suharto-Regimes im Jahr 1998 bot sich eine neue Möglichkeit, den Konflikt um Osttimor zu lösen. Der neue indonesische Machtinhaber Habibie verkündete bereits im Januar 1999, den Timoresen würde die Chance geboten, im Rahmen eines Referendums zwischen dem Verbleib bei Indonesien mit weitgehender Autonomie oder der Unabhängigkeit zu wählen. Ein Grund hierfür lag in der Finanzkrise Indonesiens. Die Truppenstationierung in Timor-Leste belastete den Staatshaushalt Indonesiens und um finanzielle Unterstützung und ausländische Investitionen zu erlangen, musste das internationale Ansehen Indonesien verbessert werden (vgl. FR 05.02.1999).

Wirtschaftliche, soziale und politische Lage

Seit der Unabhängigkeit wird Timor-Leste nach der Verfassung von 1992 als Präsidialrepublik regiert. Dem Parlament gehören 88 Mitglieder an, gewählt wird alle 5 Jahre.

Das amtierende Staatsoberhaupt ist der Friedensnobelpreisträger Jose Ramos-Horta, Premierminister der Ex-Präsident und Widerstandskämpfer Xanana Gusmao (FRETILIN) (seit 2007). Im September 2002 wurde Timor-Leste Mitglied der UN.

Durch die Ausschreitungen im Jahr 1999 wurden 70-90% der Schulen auf Osttimor zerstört. Darüber hinaus steht einer zahlreichen schulpflichtigen Generation ein Mangel an qualifizierten Fachkräften gegenüber (vgl Gödde 2004, S.21); die Analphabetenrate liegt bei über 50%. Die Wirtschaftsaktivitäten Osttimors gliedern sich wie folgt: 32% Landwirtschaft, 12,8% industrieller Sektor, Dienstleistungssektor mit 55% (2003). Im Jahre 2003 waren 80% der Erwerbstätigen im landwirtschaftlichen Sektor tätig. 50% der Bevölkerung sind schätzungsweise erwerbslos (vgl. CIA 2008). Exportprodukte sind vor allem Kaffee, der hauptsächlich nach Indonesien exportiert wird, und Erdöl. Weitere Exportpartner Osttimors sind die USA, Deutschland, Portugal und Australien. Importiert hingegen werden Nahrungsmittel.

Friedensanstrengungen, Eingreifen Dritter, Konfliktbewältigung

In den Jahren 1975 bis 1982 gab es neben den bereits erwähnten Resolutionen 384 und 389 weitere 8 Resolutionen. Portugal sorgte dafür, dass die Osttimor-Thematik bis 1982 auf der jährlichen Agenda der VN zu finden war. Die Generalversammlung legte in der Resolution 37/30 vom November 1982 fest, dass der Generalsekretär Gespräche mit den betroffenen Akteuren führt, um eine Lösung für das Osttimor Problem zu finden. 1982 wurden Gespräche über Osttimor zwischen Portugal und Indonesien aufgenommen, die aber in den folgenden Jahren ergebnislos blieben. Indonesien hielt daran fest, die Integration Osttimors als von den Timoresen akzeptiert und getragen darzustellen (vgl. Schlicher/Flor 2003, S.5). Im Juni 1995 fand das erste Treffen des »All-inclusive Intra East Timorese Dialogue (AIETD)« in Österreich statt (vgl. UN Press Release vom 20. Oktober 1997). Dieses Gesprächsforum gab neben den Drei-Parteien-Gesprächen Raum, um alle Facetten der politischen Meinungen der Osttimoresen vorzutragen und eine Vision über die Zukunft des Landes zu entwickeln.

Nachdem die wirtschaftlichen und politischen Veränderungen Ende der 1990er Jahre eine Lösung des Konflikts begünstigten, mündeten die diplomatischen Bemühungen in dem »New Yorker Abkommen« zwischen Portugal und Indonesien vom 5. Mai 1999.

Parallel zu diesen Gesprächen arbeiteten die unmittelbar beteiligten Konfliktparteien, die FALINTIL (militärischer Arm der FRETILIN), das indonesische Militär und Vertreter der pro-indonesischen Milizen, ein Friedensabkommen aus. Dieses wurde international und vor allem von den Osttimoresen selbst sehr kritisch bewertet, da es keine Aussagen über die Entwaffnung der FALINTIL und der pro-indonesischen Milizen machte2 (vgl. FR 22.04.1999).

In dem »New Yorker Abkommen« wurde vereinbart, dass die Bevölkerung Osttimors die Möglichkeit bekommt, sich im Rahmen eines Referendums für einen Autonomiestatus unter Indonesien oder für einen eigenständigen, unabhängigen Staat zu entscheiden. Zur Durchführung des Referendums werde eine UN Mission eingerichtet, die freie und geheime Wahlen organisieren und durchführen sollte. Der indonesischen Regierung wurde im Rahmen des Abkommens die Aufgabe zugesprochen, während des Referendums und der Dauer der UN Mission die Sicherheit und öffentliche Ordnung in Timor-Leste zu garantieren. Für den Fall, dass sich die Bevölkerung Osttimors im Rahmen des Referendums für einen eigenen, unabhängigen Staat entscheidet, wurde festgeschrieben, dass Indonesien, Portugal und die VN einen Prozess in die Wege leiten, in dem die Annexion von 1976 rückgängig gemacht wird und die Hoheitsgewalt über Timor-Leste den VN übertragen wird. Die VN wiederum würde in solch einem Fall die Verwaltung übernehmen und Osttimor auf seine Unabhängigkeit vorbereiten (vgl. UN Agreement, 5. Mai 1999). Letzteres trat ein, die Übergangsverwaltungsmission UNTAET wurde am 25.10.1999 in der Resolution 1272 autorisiert.

Jürgen Dauth beleuchtet in seinem Aufsatz »Jakartas falsches Spiel« die Interessen der indonesischen Regierung, die im Zusammenhang mit der Zustimmung zu der Referendumsdurchführung stehen. Durch die von der indonesischen Regierung und dem Militär betriebene Vertreibung von Osttimoresen und die Ansiedlung indonesischer Bevölkerung bestand die Bevölkerung Osttimors, wie eingangs beschrieben, im Jahr 1999 zu 19% aus indonesisch stämmigen Bürgern. Das Angebot, im Rahmen eines Referendums zwischen einem Autonomiestatuts und der Unabhängigkeit Osttimors zu wählen, sieht Dauth als Strategie der indonesischen Regierung, da mit dieser Wahl eine Spaltung der pro-indonesisch orientierten und der unabhängigkeitsorientierten Bevölkerung einherging (vgl. FR 27.04.1999).

Internationale Dimension des Konflikts/Interessen externer Akteure

Die Betrachtung der Interessen der externen Staaten muss in zwei zeitliche Phasen eingeteilt werden: Die Phase während der Ost-West Konfrontation 1975-1990 und die Phase von 1990-2008. Die Vereinigten Staaten waren in der ersten Phase auf der Suche nach Bündnispartnern in Asien zur »Eindämmung des Kommunismus«. Indonesien war unter dem Antikommunisten Suharto ein solch verlässlicher Partner. Es erhielt entsprechend massive Militärhilfe von der amerikanischen, aber auch von der französischen und britischen Regierung (vgl. Howard 2008, S.269). Die US-Regierung lehnte die Annexion Indonesiens rhetorisch ab, jedoch war sie nicht gewillt, das geostrategisch wichtige Indonesien zu verprellen. Bei der Verabschiedung der Resolutionen aus dem Jahr 1975 und 1976, in denen das Vorgehen Indonesiens scharf kritisiert wurde, wohnten die USA lediglich der Sitzung im Jahr 1975 bei. Die Mitgliedsstaaten des Sicherheitsrates beschlossen keine Sanktionen, das völkerrechtswidrige Vorgehen Indonesiens hatte keine weiteren Konsequenzen.

Auch die 1967 gegründete »Association of Southeast Asian Nations« (ASEAN) war in der Osttimor Frage untätig. Das Bündnis wurde hauptsächlich von Indonesien dominiert. Zudem bestanden enorme Befürchtungen, dass ein unabhängiges Osttimor weitere Autonomie- und Sezessionsbestrebungen mit sich bringen könnte, bis hin zum Zerfall des Vielvölkerstaates.

Ausgelöst durch das Massaker von Santa Cruz, bei dem 1991 mehr als 270 Menschen starben, begann man sich innerhalb der EU mit der Osttimor Frage zu beschäftigen. Doch erst im September 1999 verhängten die Mitgliedsstaaten der EU ein viermonatiges Waffenembargo gegen Indonesien.

Die Unterstützung der FALINTIL-Kämpfer durch das kommunistische China ist nicht belegbar, Chinas Unterstützung für die Unabhängigkeit Osttimors nahm in den 70er Jahren stark ab (vgl. Howard 2008, S.269). Heutzutage sind Chinas Interessen im Bezug auf Timor-Leste hauptsächlich im wirtschaftlichen Bereich angesiedelt. Es wird eine rege Zusammenarbeit im Erdölsektor angestrebt. Insgesamt standen sich das (ehemals) blockfreie Indonesien und China nicht gerade nah. Eine militärische Intervention nicht-asiatischer Staaten in Osttimor war jedoch auch aus der Sicht der chinesischen Regierung nicht hinnehmbar. Das führte dazu, dass China im Bezug auf die Entsendung einer internationalen Eingreiftruppe damit drohte, von seinem Vetorecht im Sicherheitsrat Gebrauch zu machen. Ab September 1999 verhielt sich der chinesische Außenminister gemäßigter, rückte vom Veto ab und machte die Zustimmung der indonesischen Regierung zur Bedingung eines militärischen Einsatzes. Auffällig ist die Tatsache, dass diese Verhaltensänderung parallel zu den chinesisch-amerikanischen Verhandlungen über den WTO Beitritt Chinas stattfand.

Ein Hinweis für die Unterstützung der FRETILIN/FALINTIL durch die Sowjetunion könnte die Tatsache sein, dass die Sowjetunion als einziges Sicherheitsratmitglied kontinuierlich für die Unabhängigkeit Osttimors eintrat. Im Sicherheitsrat und in der Generalversammlung bildeten sich Fronten zwischen Unabhängigkeitsbefürwortern und Indonesien-Unterstützern. Vor allem die ehemaligen Kolonien Portugals sprachen sich für die Unabhängigkeit Osttimors aus (vgl. Howard 2008, S.269).

Australien hingegen verfolgte eigene Interessen Indonesien und Osttimor betreffend. Es erkannte die völkerrechtswidrige Annexion Osttimors 1976 als einziger Staat an. Der Grund hierfür lag vor allem in seinen energiepolitischen Interessen. Zwischen Australien und Portugal war ein Streit um die Nutzung der Erdölressourcen in der Timorsee entbrannt. Mit Indonesien lief die Kooperation in diesem Bereich positiver, bereits Anfang der 1970er Jahre hatten sich Australien und Indonesien in einem Abkommen über die Erkundung des Meeresbodens durch die beiden Staaten geeinigt (vgl. Münch-Heubner 2000, S.53f.).

Zum Zeitpunkt der Asienkrise und des Regimewechsels in Indonesien Ende der 1990er Jahre war die Ost-West Konfrontation bereits beendet, die Sicherheitsstrategie der USA hatte sich geändert. Die subtile Unterstützung Indonesiens seitens der USA nahm mit dem Einbruch der asiatischen Wirtschaft Ende der 1990er Jahre und dem gewaltsamen Vorgehen pro-indonesischer Gruppierungen gegen die osttimoresische Bevölkerung weiter ab.

Als es im Sicherheitsrat um die Entsendung der multinationalen Schutztruppe INTERFET zur Wiederherstellung der Sicherheit in Osttimor ging, drohte neben China auch Russland mit einem Veto, falls dies ohne Zustimmung Indonesiens geschehen würde. Die US-Regierung hingegen drohte der indonesischen Regierung mit umfassenden Wirtschaftssanktionen, falls diese INTERFET nicht zustimmen würde. Ab diesem Zeitpunkt stellt Lisa Howard bezogen auf das Verhalten der Mitgliedsstaaten des Sicherheitsrates fest, gab es einen Konsens hinsichtlich der wesentlichen Problemlage und die Debatten waren nicht mehr scharf (vgl. Howard 2008, S.271).

In der Literatur lassen sich unterschiedliche Vermutungen über die Gründe Australiens finden, eine internationale Schutztruppe in Osttimor anzuführen. Eine australische NGO, die sich für die Unabhängigkeit Osttimors einsetzt, äußerte Bedenken hinsichtlich des australischen militärischen Engagements (INTERFET Truppen) in Osttimor. Australien verhält sich diesen Aussagen zufolge seit 1999 im Bezug auf die Festlegung der Seenutzungsrechte in der Timorsee nicht kooperativ. Seit 1999 habe Australien Einnahmen in Höhe von 1,5 Milliarden Dollar aus der Förderung von Erdöl aus der Timorsee kassiert, im selben Zeitraum Hilfsgelder in Höhe von 300.000 Dollar an Osttimor gezahlt.

Portugal brachte den Fall 1991 vor den Internationalen Gerichtshof; dieser erklärte sich schlussendlich jedoch für nicht zuständig. Ein unabhängiges Osttimor würde jedoch die bereits bestehenden Verträge über die Ressourcenausbeutung in der Timorsee ungültig machen. Die Stationierung australischer Truppen könnte ein Kalkül der australischen Regierung sein, um gewissen Einfluss auf die osttimoresische Politik zu gewinnen. Der osttimoresische Premier Alkatiri betrieb in seiner Amtszeit von 2002 bis 2006 eine Politik, die darauf abzielte mit Partnern wie China, Malaysia und Brasilien eine Erdölgesellschaft zu etablieren. Diese Pläne widerstreben der australischen Regierung (vgl. Seneviratne 2006).

Der Streit um das Erdöl in der Timorsee konnte in der jüngeren Zeit partiell gelöst werden. Nach der Unabhängigkeit Osttimors wurden Verhandlungen zwischen UNTAET-Vertretern und Vertretern der australischen Regierung aufgenommen. Australien hat hierbei enorme Einbußen hinnehmen müssen. In dem »Timor Sea Treaty« von 2002 ist in Artikel 4a festgehalten, dass die Einnahmen aus der Ölproduktion zu 90% Osttimor gehören und nur zu 10% Australien. Die für Osttimor günstige Aufteilung der Einnahmen ist vor allem auf die Drohung von UNTAET-Vertretern zurückzuführen, den Fall erneut vor den IGH zu bringen. Die Verhandlungen hatten jedoch nur ein Gebiet zum Gegenstand, das 20% der Erdölvorkommnisse umfasst (vgl. Le Monde de Diplomatique vom 12.11.2004).

UN Aktivitäten in Osttimor

United Nations Assistance Mission to East Timor (UNAMET)

Um den sicheren und fairen Ablauf des Referendums zu gewähren, wurde am 11. Juni 1999 UNAMET mit der Resolution 1246 durch den Sicherheitsrat installiert. Die Resolution wurde einstimmig verabschiedet. UNAMET war keine »peacekeeping«-Mission, sondern eine Wahlbeobachtungsmission. Etwa einen Monat nach der Autorisierung durch den Sicherheitsrat hatte die Mission ihre komplette Aufstellung erreicht. UNAMET profitierte von erfahrenen Mitarbeitern, die bei dieser Mission herangezogen werden konnten. Sie besaßen Kenntnisse über die politischen Strukturen in der Region und verfügten über ausreichende Sprachkenntnisse. Darüber hinaus profitierte die Mission von einem japanischen Finanzierungsfond. An 200 durch die UN eingerichteten Registrierungspunkten konnten 451.792 wahlberechtigte Osttimoresen inner- und außerhalb des Landes registriert werden (vgl. UN: Press Release, 3. September 1999).

Das für den 8. August 1999 geplante Referendum wurde im Juni von der UN verschoben. UN-Generalsekretär Annan begründete den UN Beschluss mit der labilen Sicherheitslage in Osttimor (vgl. FR 24.06.1999). Offiziell bekannte Indonesien sich zwar zu der Verpflichtung zur Sicherheit beizutragen, tatsächlich aber gab es in den Monaten vor dem Referendum immer wieder Angriffe durch pro-indonesische Milizverbände (vgl. FR 18.05. und 06.07.1999). Im Juli wurde das Referendum auf den 30. August des Jahres terminiert. Am Wahltag herrschte eine weitgehend stabile Sicherheitssituation. Bei einer Wahlbeteiligung von 90% entschieden sich 78,5% der Osttimoresen für die Unabhängigkeit von Indonesien (vgl. UN: Press Release, 3. September 1999).

Auf die Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses folgte eine Gewaltwelle der pro-indonesischen Milizen. UN-Personal wurde überfallen, mehrere UN Mitarbeiter verloren ihr Leben. Die Frankfurter Rundschau berichtete, dass circa 55.000 Osttimoresen vor den pro-indonesischen Milizverbänden auf der Flucht seien und dass mindestens 170 Menschen getötet wurden (04.09.1999). Es wurden Vorwürfe laut, nach denen das indonesische Militär an den Gewalttaten gegen die Zivilbevölkerung beteiligt sei. Dies wurde Ende November 1999 von einer unabhängigen indonesischen Menschenrechtskommission bestätigt3 (vgl. FR 22.11.1999).

Die Gründe, die dazu führten, dass Indonesien im Rahmen des »New Yorker Abkommens« mit der Aufrechterhaltung der Sicherheit und öffentlichen Ordnung betraut wurde, sind bisher nicht öffentlich aufgearbeitet und die Frage wird innerhalb der wissenschaftlichen Literatur bisher nicht erörtert. Jedoch spricht alles dafür, dass die VN gegenüber dem neuen indonesischen Präsidenten Habibie ein Zeichen des Vertrauens setzten wollte. Tatsächlich ist auch nicht deutlich auszumachen inwieweit Habibie Einfluss auf das indonesische Militär und somit auch indirekt auf die pro-indonesischen Milizen hatte. Die Gewalt eskalierte, so dass die UN ihre Mitarbeiter abzog. Internationaler Protest und Vorwürfe gegen die indonesische Regierung wurden laut. Die Clinton Regierung warnte Indonesien vor wirtschaftlichen Konsequenzen, wenn Indonesien Timor-Leste nicht den Weg für den Transformationsprozess bereiten würde (vgl. FR 11.09.1999).

International wurden Stimmen laut, die eine internationale Friedenstruppe zur Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit forderten.4 Gusmao sorgte dafür, dass die FALINTIL der Gewalt durch die pro-indonesischen Milizen nicht mit Gegengewalt begegnete. „Indem sie nicht mit Gewalt antworteten, betonten die Osttimoresen ihre Stellung als Opfer und hofften darauf, dass diese einseitige Schlacht eine internationale Intervention zu ihren Gunsten notwendig erscheinen ließ“ (Howard 2008, S.267). Die indonesische Regierung beugte sich dem internationalen Druck und stimmte schließlich der Entsendung einer internationalen Truppe zu. Jakarta verlangte, dass die Truppe sich aus befreundeten Staaten zusammensetzten müsse. Demnach wäre die Teilnahme Australiens und der USA an INTERFET ausgeschlossen gewesen. Dieses Verhalten wurde durch den Sicherheitsrat stark gerügt. Da die UN die völkerrechtswidrige Annexion Osttimors durch Indonesien nie anerkannt hat, stellt die Entsendung einer internationalen Schutztruppe keineswegs eine Verletzung der territorialen Integrität bzw. Souveränität Indonesiens dar. Demnach habe Indonesien keinerlei Berechtigung bei der Zusammensetzung der Truppe mitzubestimmen.

Die internationale Schnelle Eingreiftruppe INTERFET wurde durch die UN am 15.09.1999 in der Resolution 1264 und unter Anlehnung an das Kapitel VII der UN-Charta sowie unter Achtung der „Souveränität und territorialen Unversehrtheit Indonesiens“ autorisiert. Der Sicherheitsrat äußert sich in der Resolution besorgt über die humanitäre Lage in Osttimor und stellt fest, dass die momentane Lage eine Bedrohung der Sicherheit und des Friedens darstellt (vgl. S/RES/1264, S.2).

Die Aufgaben INTERFETs umfassten die Wiederherstellung von Frieden und Sicherheit in Osttimor, den Schutz der UNAMET Mission und die Unterstützung von UNAMET im Bereich der humanitären Versorgung. In Bezug auf Kapitel VII UN Charta ist folgender Wortlaut in der Resolution zu finden: „(…)und autorisiert die an der multinationalen Truppe beteiligten Staaten alle notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung des Mandats zu ergreifen.“ In der Resolution ist weiterhin festgehalten, dass INTERFET nur übergangsweise autorisiert wird bis diese von einer Friedenstruppe der UN selbst abgelöst werden soll.

Von der Zustimmung Habibies am 12. September bis zur Verabschiedung der Resolution am 15. September und der Ankunft der ersten Truppen am 20. September vergingen gerade einmal 8 Tage. Trotz dieses schnellen Handelns trafen die INTERFET-Truppen auf ein bereits völlig zerstörtes Osttimor, bis zu 90% der Bevölkerung war vertrieben worden, circa 70% der Infrastruktur war zerstört (vgl. Schlicher/Flor 2003, S.252). Australien war die führende Nation der etwa 7.000 Mann umfassenden Truppe, daneben stellten Malaysia, die Philippinen, Südkorea, Brasilien, Frankreich, Deutschland, Norwegen, England, die USA und andere Staaten Soldaten.5 Die INTERFET-Truppen konnten die Sicherheitslage zügig stabilisieren. Ende September hatten sich die indonesischen Militärs weitgehend zurückgezogen und das Kommando über Osttimor an die UN abgegeben. Das Mandat von UNAMET endete am 25.10.1999. Am 19.10.1999 erkannte die indonesische Regierung das Unabhängigkeitsvotum an und die Folgemission UNTAET konnte ihre Arbeit aufnehmen. Am 21. Februar 2000 wurden die INTERFET-Truppen durch UNTAET-Blauhelmsoldaten ersetzt.

United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET)

UNTAET stützte sich auf das Kapitel VII der UN-Charta und hatte ein sehr umfassendes, robustes Mandat, das bis zum 31. Januar 2001 befristet war. Autorisiert wurde ein maximaler Personaleinsatz von 9.150 Personen militärischen Personals und 1.640 zivilen Polizeikräften. Am 31. März 2002 umfasste UNTAET 6.281 militärisches Personal, 1.288 PolizistInnen, 118 Militärbeobachter, 737 Mann an internationalem zivilen Personal und 1.745 lokale zivile Mitarbeiter. Militärisches Personal entsandten 29 Staaten, unter ihnen Australien, USA, UK, Bangladesh, Philippinen und Japan. Ziviles Personal entsandten 39 Staaten, auch hierunter Australien, USA und UK sowie Staaten wie Österreich und Nepal (vgl. UN: UNTAET). Mit der Resolution 1338 vom 31. Januar 2001 wurde die Mission um ein weiteres Jahr verlängert. Darauf folgte die Resolution 1392, in der sie bis Mai 2002 verlängert wurde.

In Paragraph 2 der UN-Resolution ist festgehalten, dass zu den Aufgaben der UNTAET neben der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und der Entwicklung einer effektiven Verwaltung auch die Koordinierung von humanitären Hilfsleistungen und die Unterstützung von Projekten zum Wiederaufbau gehörte. UNTAETs Mission lag vor allem in der Assistenz zur Schaffung von Rahmenbedingungen für eine nachhaltige Entwicklung Osttimors.

Der Bericht des Generalsekretärs vom 26.01.2000 macht deutlich, dass sich UNTAET angesichts der Zerstörung des Landes vorerst auf die Leistung von humanitärer Hilfe konzentrieren musste, um eine minimale Versorgung der Bevölkerung sicher zu stellen.

Der Aufbau einer funktionierenden Verwaltung kam dadurch nur stockend voran.

Der zu dieser Zeit noch bestehende und von Gusmao initiierte CNRT hatte nach dem Referendum vom August de facto die politische Kontrolle über das Land übernommen. In der Anfangsphase der Mission war von Seiten der UN keine wesentliche Beteiligung von osttimoresischen Akteuren geplant, was zu Auseinandersetzungen mit dem CNRT führte, bis dieser von den UN-Mitarbeitern als Repräsentant der Bevölkerung anerkannt und als Ansprechpartner für UNTAET akzeptiert wurde (vgl. Forster 2005, S.85ff.). Im Rahmen der Mission wurde der National Consultative Council (NCC) geschaffen. Ihm gehörten 15 Mitglieder an, darunter Vertreter des CNRT, anderer politischer Gruppierungen, der Kirche und UNTAET. Der NCC konnte keinen Einfluss auf Entscheidungen nehmen, seine Funktion war eine rein beratende. Bei den Vertretern politischer Parteien und in der gesamten Bevölkerung entwickelte sich Unmut wegen der geringen Beteiligung von Osttimoresen an der Verwaltung des Landes. Diese fühlten sich erneut »fremdbestimmt« (vgl. FR 09.06.2000). Für die Mission wurde größtenteils Personal aus dem Ausland rekrutiert, das ein Vielfaches von dem verdiente, was osttimoresisches Personal bekam.

Verwaltung

Nachdem der Ruf nach Beteiligung immer lauter wurde, strebte die UN nach schneller Beteiligung der Osttimoresen. Im Juli 2000 wurden das Transitional Cabinet (vgl. UNTAET/REG/2000/23) und der National Council (NC) installiert. Die beiden Institutionen stellten insgesamt eine Co-Regierung dar. Der Nationalrat trat an die Stelle des NCC; dieser verfügte mit seinen 33 ausschließlich osttimoresischen Mitgliedern über mehr Repräsentativität und hatte weitreichendere Kompetenzen als der NCC. Der NC sollte ein Forum für alle legislativen Angelegenheiten darstellen. Ihm wurde das Recht zugestanden, Verordnungen zu initiieren und zu ändern und er übte eine Kontrollfunktion auf die Exekutive aus, da Kabinettsmitglieder von ihm geladen werden konnten, um Rechenschaft vor dem NC abzulegen. Gusmao wurde zum Nationalratsvorsitzenden gewählt.

Im Rahmen der East Timor Transitional Administration (ETTA) wurden neun Ressorts eingerichtet: Wirtschaft, Soziales, Infrastruktur, Interne Verwaltung, auswärtige Angelegenheiten, Polizei, Justiz, Politische Angelegenheiten und Infrastruktur. Die ersten fünf Ressorts wurden mit Osttimoresen besetzt, die letzten vier durch UNTAET Mitarbeiter. ETTA war damit an die Stelle der Regierungs- und Verwaltungskomponente der UNTAET Mission getreten (vgl. Forster 2005, S.88; vgl. Howard 2008, S.277-281).

Polizei und Justiz

Fortschritte gab es beim Aufbau einer osttimoresischen Polizeieinheit. In Dili wurde durch CIVPOL6 eine Polizeischule eingerichtet und am Ende der Mission befanden sich bereits 1.793 Polizisten im Dienst. Auf der Führungsebene gab es jedoch Personalmangel, so dass 1.250 internationale Polizisten nach dem Ende der Mission im Land verblieben und der Aufbau der Polizeikräfte unter UNMISET fortgesetzt wurde. Ein großes Problem, mit dem UNTAET von Anfang an konfrontiert war, bestand in dem Mangel an geeigneten Fachkräften zum Aufbau eines funktionierenden Justizsystems. Da Osttimor über keine Universität verfügte und es nur wenigen Osttimoresen finanziell möglich war an einer ausländischen Universität zu studieren, stand kaum Personal mit juristischen Kenntnissen zur Verfügung. Dieses Problem ließ sich bis zum Ende der Mission nicht lösen (vgl. S/RES/2002/432: Par. 17). In dem Bericht vom 26. Januar 2000 äußert sich der Generalsekretär besorgt über die Probleme im Justizbereich: „Die dürftige Infrastruktur, einschließlich des fast vollständigen Fehlens von juristischer Literatur, Räumlichkeiten und von Basisausstattung sind ein ernsthaftes Hindernis“ (S/2000/53: Par. 44).

Militärische Komponente/Friedenstruppen

Laut Mandat bestanden die Aufgaben der Blauhelmtruppen in Anlehnung an Kapitel VII der UN-Charta darin, die Grenzen Osttimors abzusichern, die Milizen zu entwaffnen und eine neue Armee aufzubauen. Durch die Anwesenheit INTERFETs bis zu diesem Zeitpunkt konnten die UNTAET Truppen auf bereits funktionierende Strukturen zurückgreifen. Ein weiterer Vorteil bestand darin, dass durch die Anwesenheit der INTERFET Truppen keine Sicherheitslücke entstanden war und circa 70% des INTERFET Personals von UNTAET übernommen werden konnten. Durch militärische Operationen konnten die Milizen ins indonesische West-Timor zurückgedrängt werden. Die Friedenstruppen legten großen Wert auf die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft, um einer Unterstützung der Milizen durch diese vorzubeugen. Durch die hohe Beteiligung von regionalem Personal konnte kulturellen Missverständnissen zwischen den Friedenstruppen und der Zivilbevölkerung vorgebeugt werden.

Eine neue Armee »Timore-Leste National Defense Force« (F-FTDL) wurde aufgebaut und alle ehemaligen FALINTIL Kämpfer, die die Zugangsvoraussetzungen erfüllten, in diese Armee aufgenommen. Die Kämpfer, die nicht in die neue Armee aufgenommen werden konnten, wurden entwaffnet und man versuchte sie durch ein Resozialisierungsprogramm in die Gesellschaft zu integrieren.

Wirtschaftliche und soziale Entwicklung

Die Weltbank richtete Fonds zur Entwicklung des ökonomischen und sozialen Sektors ein. Sie unterstützte Projekte in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Agrarwirtschaft, im Sanitärbereich, community development und bei der Mikrofinanzierung. Der Erfolg der Projekte lag vor allem in der starken Partizipation von Osttimoresen bei der Planung und Implementierung der Projekte.

Die Rückführung der Flüchtlinge unter dem UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) stellte eine große Herausforderung dar. Im Rahmen der Mission wurde erreicht, dass von ca. 250.000 Flüchtlingen 200.000 am Ende der Mission zurückgekehrt waren.

Wahlen

Im Jahr 2001 konnte die von der UN vorgenommen Volkszählung abgeschlossen werden. Somit stand der ersten Wahl zur Vollversammlung, die für den 30.08.2001 angesetzt war, nichts mehr im Wege. Mit einer enormen Wahlbeteiligung von 93% (bei mehr als 400.000 Wahlberechtigten) fand die Wahl ohne gewalttätige Zwischenfälle statt. Bei den ersten freien Wahlen erlangte die FRETILIN 57,3% der Stimmen und erhielt somit 55 der 88 Sitze in der verfassungsgebenden Versammlung (vgl. SZ 07.09.2001). Nach diesen ersten demokratischen Wahlen zog sich UNTAET aus den Regierungs- und Verwaltungsgeschäften zurück und das Kabinett wurde durch einen Ministerrat ersetzt, in dem ausnahmslos Osttimoresen vertreten waren. Darüber hinaus wurde unter UNTAET die Präsidentenwahl im April 2002 durchgeführt, bei der Xanana Gusmao zum Präsidenten des Landes gewählt wurde. Nachdem grundlegende staatliche Strukturen durch UNTAET geschaffen worden waren, endete die Mission am 20.05.2002 mit der Entlassung Timor-Lestes in die Unabhängigkeit.

United Nations Mission of Support in East Timor (UNMISET)und United Nations Office in Timor Leste (UNOTIL)

Nach der Entlassung in die Unabhängigkeit und dem Ende der UNTAET Mission etablierte der Sicherheitsrat im Mai 2002 mit der Resolution 1410 UNMISET. Die Mission startete am 20. Mai 2002 und war für ein Jahr mandatiert. Ihr Mandat umfasste unter anderem die Förderung der politischen Stabilität durch Unterstützung von wichtigen administrativen Strukturen, Unterstützung der Polizei und die Aufrechterhaltung der inneren und äußeren Sicherheit.

Am 19. Mai 2003 wurde UNMISET durch die Resolution 1480 für ein Jahr, bis zum 20. Mai 2004, verlängert. 2004 erfolgte eine erneute Verlängerung um 6 Monate (Resolution 1543) mit dem Hinweis darauf, eine weitere Endphase von 6 Monaten zu autorisieren (was mit Resolution 1573 geschah). Das endgültige Missionsende war damit im Mai 2005. Am Ende der Mission hatte UNMISET folgende Personalstärke: 134 Angehörige der zivilen Polizei, 428 Militärs und 41 Militärbeobachter.

Im Abschlussbericht des Generalsekretärs macht dieser deutlich, dass trotz wichtiger Fortschritte im Bereich des »capacity building« die Notwendigkeit besteht, eine verkleinerte Folgemission durchzuführen. Die Mitglieder des Sicherheitsrates unterstützen dies und beschlossen einstimmig in der Resolution 1599 vom 28. April 2005 UNOTIL. Der Auftrag der Mission, die eine geringe Personalstärke besaß, bestand vor allem darin, die Entwicklung von staatlichen Institutionen zu unterstützen, die bis dato noch nicht über genügend Kapazitäten verfügten, wie z.B. die Polizei (PNTL) und die Border Patrol Unit (BPU).

Die Mission war vorerst bis zum 20. Mai 2006 autorisiert, wurde aber in der Resolution 1677 vom 12. Mai 2006 verlängert bis zum 20. Juni des Jahres.

United Nations Integrated Mission in Timor-Leste (UNMIT)

Im Januar 2006 war eine Gruppe von rund 600 Soldaten wegen Ungleichbehandlung in den Streik getreten. Im Laufe der Auseinandersetzungen wurden die Soldaten entlassen. Es kam zu Gefechten zwischen der regulären Armee und den Rebellen. Die Situation eskalierte, so dass Jose Ramos-Horta, damals Außenminister, die internationale Gemeinschaft darum bat, eine internationale Friedenstruppe zur Unterstützung der lokalen Sicherheitskräfte zu entsenden. Wieder einmal hielten australische Soldaten (International Stabilization Force, ISF) Einzug in Osttimor. Monika Schlicher bezeichnete das Aufflammen der Gewalt als „hausgemachte Krise“, sie sieht die Gründe dafür in der Ignoranz und in dem Verhalten des damaligen Premiers Altakari, der nicht auf die Beschwerden der Soldaten einging (vgl. Schlicher 2006).

In dieser Sicherheitslage nahm UNMIT, die Nachfolgemission von UNOTIL, ihre Arbeit auf. Der Sicherheitsrat beschloss die Mission aufgrund der anhaltenden Gewalt in Osttimor. Sie wurde am 25. August 2006 in der Resolution 1704 für 6 Monate autorisiert. UNMIT verfügte unter anderem über ein 1.608 Mann starkes Polizeikontingent. Das Mandat umfasste vor allem die Unterstützung der politischen Institutionen und die Förderung des politischen Dialoges innerhalb der Institutionen und der Gesellschaft. Eine weitere Aufgabe stellte die umfassende Unterstützung der Parlaments- und Präsidentschaftswahlen dar. Darüber hinaus beinhaltete das Mandat noch weitere Aufgaben wie die Stärkung der nationalen Polizei, Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit sowie Anstrengungen zur Verbesserung der ökonomischen und sozialen Situation in Timor-Leste. UNMIT beschränkte sich auf Polizei- und Zivileinheiten, die militärische Sicherung verblieb in den Händen der ISF unter australischer Führung.

Heutige Situation

Trotz massiver Aufbauhilfe ist Timor-Leste vier Jahre nach dem Ende von UNTAET noch das ärmste Land im asiatischen Raum. Die Sicherheitssituation im Land ist weiterhin sehr prekär. Im Jahr 2008 ist es wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen gekommen. Am 11.02.2008 wurden auf den Präsidenten Jose Ramos-Horta und auf Premierminister Xanana Gusmao Attentate verübt. Dabei wurde Ramos-Horta schwer verletzt. Der ehemalige Major und Täter, Alfredo Reinado, der nach den Unruhen 2006 mit einer Gruppe Soldaten in die Berge geflüchtet war, wurde getötet.

Die hohe Arbeitslosigkeit von geschätzten 50% hat zur Folge, dass die Mehrzahl der Osttimoresen noch immer unter der Armutsgrenze lebt (vgl. CIA 2008). Die sozialen Missstände führen dazu, dass die Mehrheit der Bevölkerung für sich wenig Perspektiven sieht. Diese soziale Unzufriedenheit kann zu neuen gewaltsamen Konflikten führen. Dazu kommt die Tatsache, dass Timor-Leste auf keine demokratische Tradition zurückgreifen kann. Der Einsatz von Gewalt zur Erlangung politischer Ziele bzw. zur Lösung von Konflikten hat hingegen eine lange Tradition. Hoffen kann die Regierung Timor-Lestes auf die steigenden Einnahmen im Erdölsektor. Doch Erdölförderung ist kein nachhaltiger Wirtschaftszweig, die Ressource ist endlich. Darüber hinaus verhindern Rentenökonomien die Entstehung einer sich selbst tragenden Ökonomie. Es gilt abzuwarten, ob die Regierung Osttimors einen Weg findet, eine sich selbst tragende Ökonomie zu etablieren. In Anbetracht der Attentate und gewalttätigen Ausschreitungen wurde das UNMIT Mandat bis zum 26. Februar 2009 verlängert (vgl. S/RES/1802/2008: Par.1).

Erfolge/Misserfolge/Evaluation

Das Zustandekommen des »New Yorker Abkommens« vom 5. Mai 1999 ist primär auf die veränderte internationale wirtschaftliche und politische Landschaft zurückzuführen. Daneben stellen die Vermittlungsbemühungen des Generalsekretärs der UNO einen wichtigen Aspekt im Bezug auf die Lösung des Osttimor-Konflikts dar. Ein großer Fehler war die in dem Abkommen verankerte Klausel, die Indonesien mit der Gewährung von Sicherheit in Timor-Leste während des Referendums und danach betraute. Die systematische Gewalt gegen die Zivilbevölkerung nach dem Referendum im August 1999 war, wie gezeigt, durch das indonesische Militär im Vorfeld geplant. Hätte man darauf eingewirkt, dass nicht Indonesien, sondern einer internationalen Friedenstruppe die Hoheit über die Sicherheitslage übertragen worden wäre, hätten die Gewalttaten vielleicht ganz, aber zumindest in diesem Ausmaß verhindert werden können.

Insgesamt gesehen kann UNTAET als eine erfolgreiche Mission betrachtet werden. Im Bezug auf die Mandatierung hat die Mission ihre Aufgaben erfüllen können und die Basisstrukturen für den weiteren Aufbau und die Stärkung von staatlichen Strukturen konnten durch sie geschaffen werden. Gezeigt hat sich jedoch, dass eine solch umfassend angelegte Mission mit vielen Schwierigkeiten konstruktiv umgehen muss. Mehrfach mussten die Mandate der Missionen verlängert werden, um dem Aufbau einer staatlichen Verwaltungs- und Sicherheitsstruktur genügend Zeit zu geben. Neben dem Mangel an qualifiziertem Personal im Bereich Sicherheit und Justiz sahen sich die Mitarbeiter der UNTAET Mission mit weiteren, zum Beispiel mit sprachlichen Problemen konfrontiert. Da die Infrastruktur des Landes völlig zerstört war, benötigte allein der Wiederaufbau enorme Zeit.

Eine Ursache, die maßgeblich zum Erfolg UNTEATs beitrug, war vor allem die völkerrechtskonforme Unterstützung der Unabhängigkeitsbestrebungen durch die meisten Mitglieder des UN-Sicherheitsrates. Insbesondere forderte die ehemalige Kolonialmacht Portugal immer wieder nachdrücklich die Einhaltung des Dekolonisationsprozesses. Durch einen weitgehend bestehenden Konsens im Sicherheitsrat konnten Resolutionen schnell verabschiedet und Finanzmittel akquiriert werden. Nur so war ein derart langes Verbleiben der UNO in Timor-Leste möglich.

Die Stärkung zivilgesellschaftlicher Kräfte, die eine demokratische und friedliche Ordnung für Timor-Leste befürworten, sollte in den nächsten Jahren weiter intensiviert werden. Die Unterstützung solcher Kräfte würde die »Nationwerdung«, die nicht von außen auferlegt werden kann, sondern aus der Gesellschaft selbst entstehen muss, begünstigen. Eine abschließende Gesamtbewertung der Arbeit der UNO, die nunmehr 9 Jahre andauert, kann hier nicht vorgenommen werden, da sich diese bis heute nicht aus dem Land zurückgezogen hat. Dies zeigt, dass die UNO im Fall Osttimor zumindest den erforderlichen »langen Atem« bewiesen hat: zuletzt verlängerte der Sicherheitsrat das Mandat der UNMIT in seiner bis dato jüngsten Resolution 1802 vom 25. Februar 2008 bis zum 26. Februar 2009. UNMIT soll weiterhin insbesondere die Effizienz der Rechtsstaatlichkeit und den Aufbau von Sicherheitskräften unterstützen. Zu den Aufgaben von UNMIT gehört auch, in Zusammenarbeit mit den UN, die Hilfsprogramme zu koordinieren, Armut zu reduzieren und wirtschaftliches Wachstum zu unterstützen.

Zwar ist damit der beabsichtigte »nation-and-state-building-Prozess« nicht abgeschlossen, jedoch kann die endlich zustande gekommene Intervention der UN eindeutig als Erfolg gewertet werden. Dies wurde möglich, weil sich diese Mission – wenn auch spät – konsequent am geltenden Völkerrecht orientierte und weil die Mission mit Erreichung der Unabhängigkeit nicht abgeschlossen wurde, sondern über die formale Erringung der Unabhängigkeit hinaus fortgesetzt wird, mit dem Ziel der inneren Stabilisierung, der Herstellung von Rechtsstaatlichkeit und der Bekämpfung von Armut.

Literatur

AG Friedensforschung: Osttimor 1975: USA gaben grünes Licht für Invasion, URL: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/regionen/Osttimor/okkupation.html (Stand: 12.06.2008).

CIA: World Factbook 2008: Timor-Leste, URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/TL%20SRES1599.pdf (Stand: 13.08.2008).

Evers, Georg: Osttimor – der schwierige Weg zur Staatswerdung (missio 4/2001), Aachen 2001.

Fleschenberg, Andrea: Zwischen Trauma, Post-Konflikt und Staatsaufbau in Osttimor, in: Waibel, Michael/Jordan, Rolf/Schneider, Helmut (Hrsg.): Krisenregion Südostasien. Alte Konflikte und neue Kriege (Arbeitsgemeinschaft für Pazifische Studien, Pazifik Forum, Band 11), Bad Honnef 2006, S.140-162.

Forster, Michael: Nation Building durch die internationale Gemeinschaft. Eine völkerrechtliche Analyse der Verwaltungsmissionen der VN im Kosovo und in Osttimor, Göttingen 2005.

Gödde, Heinz: Aufbau sozialer Infrastruktur in Osttimor. Das Bildungswesen (Pacific News Nr. 21, Januar/Februar 2004), URL: http://www.osttimor.de/Laenderbericht/pn21-goedde.pdf (Stand. 13.08.2008).

Howard, Lise Morje: UN Peacekeeping in Civil Wars. (Chapter East Timor: the UN as a state), Cambridge 2008, S.260-298.

Ludwig, Klemens/Horta, Korinna: Osttimor. Das Vergessene Sterben. Indonesischer Völkermord unter Ausschluss der Weltöffentlichkeit (Gesellschaft für bedrohte Völker), Göttingen 1985.

Münch-Heubner, Peter L.: Osttimor und die Krise des indonesischen Vielvölkerstaates in der Weltpolitik (Hans-Seidel-Stiftung e.V., Bd. 82), München 2000.

Parliament of Australia: East Timor and Australia’s Security Role: Issues and Sceanrios, 21. September 1999, URL: http://www.aph.gov.au/library/pubs/CIB/1999-2000/2000cib03.htm (Stand: 13.08.2008.)

Schlicher, Monika/Flor, Alex: Ost-Timor – Der bittere Sieg (Watch Indonesia), URL: http://home.snafu.de/watchin/ (Stand: 10.08.2008).

Schlicher, Monika: "Hausgemachte politische Führungskrise". Osttimor-Expertin Monika Schlicher von der Menschenrechtsorganisation "Watch Indonesia!" über die Gründe der Gewalt (der Standard 29.05.2006), URL: http://home.snafu.de/watchin/Standard_29.5.06.htm (Stand: 15.08.2008).

Seneveriatne, Kalinga: Kampf ums Öl. In Osttimor geht es auch um die energiepolitischen Interessen Australiens, 2006, URL: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/regionen/Osttimor/oel.html (Stand: 13.08.2008).

Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and the Government of Australia, 20. May 2002, URL: http://www.laohamutuk.org/Oil/Boundary/TST%20text.htm Stand: 15.08.2008).

UNDP: Human Development Report 2007/2008, S.231, URL: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_EN_Complete.pdf (Stand: 15.08.2008).

United Nations: Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, New York.

Anmerkungen

1) Indonesiens Gründe für die Besetzung Osttimors werden in der Literatur primär mit dem Eindämmen des Kommunismus in Verbindung gebracht. Daneben findet sich jedoch auch der Vorwurf des Expansionismus an Indonesien (vgl. Münch-Heubner 2000, S.38).

2) Die FALINTIL weigerte sich noch im Oktober 1999 ihre Waffen abzugeben. Die proindonesischen Milizen, die sich nach Westtimor zurückgezogen hatten, gaben ihre Waffen erst im September 2000 ab. Dies geschah nur aufgrund der Drohung des indonesischen Präsidenten, sie andernfalls militärisch entwaffnen zu lassen.

3) Für die pro-indonesischen Milizen stellte der Kampf in Osttimor Identifikations- und Einnahmequelle dar, die ihnen nun zu schwinden drohte. Die neuen politischen Entwicklungen, hin zur Lösung des Osttimor Konflikts, waren somit nicht in ihrem Sinne und sie weigerten sich vor dem „Gang in die Bedeutungslosigkeit“ (FR 23.11.1999).

4) Der osttimoresische Bischof und Friedensnobelpreisträger Carlos Belo forderte ein Eingreifen auch gegen die Zustimmung Indonesiens. Australien erklärte sich bereit, die Führung einer solchen Truppe zu übernehmen. Die australische Regierung bot die Entsendung von 7.000 Mann an. Die UN machten deutlich, dass sie eine internationale Friedenstruppe nur mit Zustimmung Indonesiens versenden würde. China zeigte sich zwar besorgt über die Situation in Osttimor, sprach sich jedoch gegen eine Intervention aus (FR 09.09.1999).

5) Die Kosten der Mission wurden von den an INTERFET teilnehmenden Staaten getragen (S/RES/1264, Par. 9).

6) Internationale Polizeieinheit unter UNTAET.

Nadine Zollet

in Wissenschaft & Frieden 2009-1: 60 Jahre Nato

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