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Entwicklungspolitik und Rohstoffsicherung

Im Dienste von Wirtschaft und Machtpolitik

von Lukas Renz

Über ein Jahr feilten 50 Mitglieder des deutschen außen- und sicherheitspolitischen Establishments an dem Papier »Neue Macht – Neue Verantwortung«, das im September 2013 veröffentlicht wurde. Anschließend, im Februar 2014, brachte Bundespräsident Joachim Gauck dem breiten Publikum die Kernaussage des Dokumentes näher: Aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht müsse Deutschland künftig bereit sein, mehr außenpolitische Verantwortung zu übernehmen. Dies erfordere einmal, der angeblich bisher praktizierten »Kultur der (militärischen) Zurückhaltung« den Rücken zuzukehren; zum anderen sei es nötig, sich künftig entschlossener der Durchsetzung deutscher Interessen zu widmen. Des Weiteren hebt das Papier das Konzept der »Vernetzten Sicherheit« hervor, demzufolge zur Umsetzung außenpolitischer Ziele sämtliche zur Verfügung stehenden Instrumente zu nutzen seien: „Deutsche Außenpolitik wird sich weiterhin der gesamten Palette der außenpolitischen Instrumente bedienen, von der Diplomatie über die Entwicklungs- und Kulturpolitik bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt.“ 1 Der nachfolgende Artikel beschreibt, wie der deutschen Entwicklungspolitik eine zunehmend größere Rolle bei der Sicherung des Zugangs zu Rohstoffen zukommt.

Entgegen ihrer hehren Ziele war die Entwicklungspolitik nie unabhängig von den Interessen der gebenden Staaten, sondern schon immer ein Instrument zu deren Durchsetzung. Spielte sie einst eine wichtige Rolle bei der Diplomatie des Kalten-Krieges, dient sie heute den Geberländern etwa zur Erschließung von Absatzmärkten oder zur politischen Einflussnahme über konditionierte Hilfsleistungen, insbesondere aber dem Zugang zu Rohstoffen, wie im Folgenden gezeigt werden soll. Es lohnt ein Blick auf die deutschen (und europäischen) Rohstoffstrategien, die in den letzten Jahren vereinbart wurden.

Deutsche und europäische Rohstoffstrategien

Die wirtschaftliche Produktivitätssteigerung der letzten zwei Jahrhunderte basierte auf der Verfügbarkeit günstiger Rohstoffe. Heute hingegen rechnen Industrielle sowie Politikerinnen und Politiker mit der Verknappung wichtiger Bodenschätze. Somit steht zu befürchten, dass sich der Wettlauf der wirtschaftlich stärksten Staaten um solche Rohstoffe – aber auch um Handelsrouten, Transportinfrastruktur und Absatzmärkte –verschärfen wird, ungeachtet der Kollateralschäden, die dies mit sich bringt. Vor diesem Hintergrund wächst das Interesse an einem privilegierten Zugang zu Bodenschätzen der Entwicklungsländer, insbesondere an nicht-energetischen industrierelevanten Rohstoffen. Dies gilt besonders für Deutschland, aber auch für die EU als Ganzes, da dort ebenfalls vergleichsweise wenige fossile und metallische Rohstoffe zu finden sind.2

Dementsprechend sieht der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD von Ende November 2013 den Staat in der Pflicht, erheblich zur Rohstoffsicherung beizutragen: „Es ist zuallererst Aufgabe der Unternehmen selbst, ihren Bedarf an Rohstoffen am Markt zu decken und sich vorausschauend auf künftige Entwicklungen einzustellen. Wir werden diese Anstrengungen mit politischen Initiativen flankieren, um verlässliche rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb auf den internationalen Rohstoffmärkten zu gewährleisten.“ 3

Hierfür begannen Wirtschaft und Bundesregierung schon vor Jahren einen intensiven »Dialog«, auf dessen Grundlage im Jahr 2010 die deutsche Rohstoffstrategie verabschiedet wurde. Sie benennt als „Kernziele“ unter anderem die „Unterstützung der deutschen Wirtschaft bei der Diversifizierung ihrer Rohstoffbezugsquellen“, den „Abbau von Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen“ sowie den „Aufbau bilateraler Rohstoffpartnerschaften mit ausgewählten Ländern“.4 Seither hat Deutschland bereits einige bilaterale Rohstoffabkommen abgeschlossen, unter anderem mit Kasachstan im Jahre 2011 und mit der Mongolei im Jahre 2012. Eine deutsch-chilenische Rohstoffpartnerschaft wurde Anfang 2013 vereinbart.

Die Bundesregierung möchte ferner den Wiedereinstieg in die direkte Rohstoffexploration durch deutsche Unternehmen voranbringen: „Seit Mitte der 1980er Jahre wurde die starke Position der deutschen Rohstoffindustrie im Auslandsbergbau aufgrund unternehmerischer Entscheidungen nach und nach aufgegeben.“ 5 Deshalb sollen nun „Anreize für Explorationsvorhaben“ geschaffen und somit eine „Rückwärtsintegration“ deutscher Unternehmen in den globalen Bergbausektor gefördert werden.6

Die Rohstoffpartnerschaften, die insbesondere eine vollständige Öffnung der Partnerländer für Investitionen im Rohstoffsektor vorsehen, sind eine wichtige Komponente der Außenwirtschaftsförderung, um die oben genannten Ziele zu erreichen. Die grundsätzliche Forderung der kapitalstarken EU und Deutschlands nach Freihandel ist dabei in Anbetracht ihrer rohstoffintensiven Wirtschaftsweise und der enormen Importabhängigkeit von Rohstoffen wenig überraschend. Es soll – so die Bundesregierung – „das Ziel einer möglichst weit reichenden Liberalisierung der Weltmärkte gerade auch bei Rohstoffen weiter mit Nachdruck verfolgt werden“.7

Aufgrund der ähnlichen Versorgungssituation decken sich die von der EU-Kommission erlassenen Papiere mit jenen der Bundesregierung inhaltlich in ihren wesentlichen Zielen und Maßnahmen. Unter Verweis auf die Nachfragesteigerung kritisiert die EU „die Maßnahmen bestimmter Länder, die der Inlandsindustrie, u. a. durch Exportbeschränkungen, einen privilegierten Zugang zu Rohstoffen sichern“.8 Auch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) beklagt: „Hier wie dort sehen sich die Unternehmen gegenwärtig beträchtlichen Beschränkungen des Rohstoffzugangs gegenüber, die politischen Ursprungs sind.“ 9

Zu diesen „handelsverzerrenden“ Maßnahmen gehörten insbesondere Exportzölle, Exportquoten und Importvergünstigungen. Die EU-Kommission spricht von über „450 Exportbeschränkungen für mehr als 400 verschiedene Rohstoffe“.10 Die Bundesregierung kündigt an, dass den „Verzerrungen im internationalen Rohstoffhandel noch konsequenter als bisher begegnet wird. Dazu werden sämtliche Möglichkeiten auf multilateraler (v.a. WTO-Beitrittsverhandlungen, Streitschlichtungsverfahren) als auch auf bilateraler EU-Ebene (Freihandelsabkommen, bilateraler Dialog) umfassend genutzt und ausgeschöpft.“ 11

Rohstoffreichtum und Unterentwicklung

Wie die EU-Kommission anmerkt, befinden sich in Ländern mit einem Bruttonationaleinkommen unter zehn US-Dollar pro Kopf und Tag über 50 Prozent der für die EU wichtigen Mineralienvorkommen.12 Geht es nach der EU und Deutschland, sollten Ausfuhrsteuern je nach Land und Gut nur noch begrenzt oder gar nicht mehr erhoben werden. Mark Curtis, Direktor von Curtis Research, weist allerdings darauf hin, es sei zu befürchten, dass Entwicklungsländern so ein wichtiges wirtschaftspolitisches Instrument genommen werde, ihre Rohstoffe im Sinne der eigenen Entwicklung zu verwenden, und dass sich ökologische und soziale Probleme in den Entwicklungsländern verschärfen könnten. Dies werde vorangetrieben, obwohl die EU-Kommission anerkenne, dass Ausfuhrbeschränkungen ein wichtiger Bestandteil von Entwicklungsstrategien armer Länder seien. Einen kritischen Blick wirft Curtis auch auf die Erhöhung ausländischer Direktinvestitionen. So seien viele Entwicklungsländer zwar aufgrund von geringem eigenem Kapital auf ausländische Direktinvestitionen angewiesen. In der Regel brächten sie aber geringe Einkünfte für den Staat – insbesondere bei Sondersteuerabkommen –, würden wenige Arbeitsplätze schaffen, kaum Technologietransfer gewährleisten und teilweise mit der Verdrängung der jeweiligen lokalen Bevölkerung sowie Umweltbelastungen einhergehen.13

Noch kritischer merkt Christian Zeller von der Universität Salzburg an: „Über den Kanal der Direktinvestitionen organisieren die ausländischen Unternehmen direkt die Ausbeutung der lokalen Energieressourcen und Rohstoffe sowie die Produktion von Zwischenprodukten und Konsumgütern in den »Empfängerländern«. Die über Direktinvestitionen finanzierte Übernahme privatisierter Dienstleistungsunternehmen oder lokaler Banken erlaubt es, lukrative Einkommensflüsse auf lokalen Märkten zu erschließen. […] Die transnationalen Konzerne zentralisieren in der Regel zwischen 50 und 70 Prozent der Erträge aus Direktinvestitionen in ihren Ursprungsländern.“ 14

Ein Blick auf die wirtschaftliche Verfassung der unterentwickeltsten Länder verdeutlicht zusätzlich die Korrelation von Armut und der Orientierung auf den Rohstoffexport, wie Curtis erläutert: „Entwicklungsländer […] exportieren hauptsächlich Rohstoffe. Über 100 von ihnen hängen zu 50 oder mehr Prozent von ihren Rohstoffexporten ab – 46 von ihnen, hauptsächlich in Afrika, von nur einem einzigen Gut. Die Exporte von Ländern in Afrika, dem Nahen Osten und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten bestehen durchschnittlich zu mehr als 70 Prozent aus Rohstoffen.“ 15 Damit verbleiben die meisten Entwicklungsländer in der unvorteilhaften Rolle als Rohstoffexporteure, die ihnen schon im Kolonialismus und Imperialismus zukam. Und ausgerechnet dieser Status wird durch die zunehmende Vereinnahmung der Entwicklungspolitik im Dienste der Rohstoffsicherung weiter zementiert.

Entwicklungspolitik und Rohstoffsicherung

Wie BDI-Chef Ulrich Grillo verdeutlicht, soll der Zugang zu Rohstoffen von einer ganzen Reihe von Akteuren gewährleistet werden: „Eine erfolgreiche Rohstoffstrategie erfordert einen ganzheitlichen Ansatz mit entsprechend flankierenden Maßnahmen auf den verschiedenen Ebenen und Politikfeldern. Die Versorgung mit Rohstoffen ist nicht lediglich eine Aufgabe der Wirtschaftspolitik, sondern gleichermaßen der Außen- und Sicherheitspolitik, der Energie- und Umweltpolitik, der Technologie- und Innovationspolitik, der Wettbewerbspolitik, der Mittelstandspolitik, der Entwicklungspolitik sowie der Europapolitik.“ 16 Ganz ähnlich schreibt der Afrikabeauftragte der Bundesregierung, Günter Nooke: „Auch die wirtschaftlichen, entwicklungspolitischen und geostrategischen Interessen der unterschiedlichen Ressorts der Bundesregierung passen im beschriebenen Feld – Afrika und Rohstoffe – exzellent zusammen. […] Um hier erfolgreiche deutsche Interessenpolitik umzusetzen, braucht es die volle Arbeitskraft der Ressorts, ein Miteinander auf allen Ebenen und kein Gegeneinander.“ 17

Die Bündelung der Kräfte soll sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene erfolgen. So fordert das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), die Rohstoffstrategie der Bundesregierung mit der EU-Rohstoffinitiative zu verzahnen.18 Gleichzeitig erfolgt eine Verquickung der jeweiligen nationalen beziehungsweise europäischen Politikbereiche . Auf deutscher Ebene geschieht dies insbesondere im Interministeriellen Ausschuss Rohstoffe, der dem BMWi untersteht. In diesem sind die Ministerien, die Deutsche Rohstoffagentur, die in der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) angesiedelt ist, sowie Vertreterinnen und Vertreter der Industrie als Sachverständige vertreten.19

Wie groß die Erwartungen an die Entwicklungspolitik seitens der Wirtschaft sind, verdeutlich erneut BDI-Chef Grillo: „[D]ie Entwicklungspolitik bietet viel mehr Möglichkeiten, zur Sicherheit unserer Rohstoffversorgung beizutragen, als gemeinhin angenommen wird. Sie kann in Entwicklungsländern hinwirken auf Rechtssicherheit, Investitionsschutz, Abbau von Exportbeschränkungen oder auch Unterbindung illegalen Exports von Rohstoffen. Das trägt zu privatwirtschaftlichem Engagement dort bei und kann auch uns helfen, unsere Rohstoffimporte sicherer zu machen.“ 20

Der Entwicklungspolitik soll dabei neben etwa dem Liefern von Expertenwissen auch die Aufgabe zufallen, Akzeptanz für westliche Präsenz zu schaffen, wie Lutz Hartmann, Vorstand der Pearl Gold AG, offenherzig ausspricht: „Jedes Minenvorhaben wird im unmittelbaren Umfeld durch die Schaffung einer lokalen Wirtschaft und Infrastruktur Akzeptanz gewinnen müssen. Hier könnte insbesondere eine bessere Zusammenarbeit zwischen europäischen Investoren und europäischer Entwicklungszusammenarbeit allen Parteien zugute kommen.“ 21 Zur Unterstützung der Privatwirtschaft besteht im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mittlerweile eine Servicestelle für die Wirtschaft. Zu lesen ist auf der Homepage des Ministeriums: „Sie wollen sich neue Märkte erschließen oder Ihre Zulieferketten ressourcenschonend gestalten? […] Das BMZ unterstützt Sie nicht nur durch die entwicklungspolitische Arbeit, die das Investitionsklima vor Ort verbessert, sondern wir bieten Ihnen auch unsere regionale und fachliche Expertise und konkrete Förderprogramme an.“ 22 Beratend und praktisch unterstützend möchte das BMZ Kapital gen Entwicklungsländer mobilisieren – insbesondere in Richtung „Chancenkontinent Afrika“. Im Konkreten führen die Deutsche Rohstoffagentur und die BGR schon Projekte im Namen der Entwicklungszusammenarbeit durch. „Maßnahmen der GIZ und der BGR greifen dabei in sämtlichen Stufen – von der Erkundung und Rohstoffgewinnung über den Handel bis zur Weiterverarbeitung und der Wiedergewinnung von Sekundärrohstoffen.“ 23

Auch eine eigene Rohstoffinitiative hat das BMZ in Gang gebracht: »GeRI: Die Globale entwicklungspolitische Rohstoffinitiative. Flexibilität, Sichtbarkeit, Kohärenz der Entwicklungspolitik im Rohstoffsektor.« Heidi Feldt, entwicklungspolitische Beraterin, merkt diesbezüglich kritisch an, dass auch diese Rohstoffinitiative primär von den Interessen der deutschen Wirtschaft ausgehe.24 Ein Blick in die einschlägigen Dokumente macht dies deutlich: „Die Zielsetzung ist eine stärkere Verknüpfung von Außenwirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Eine aktive Kooperation mit der Privatwirtschaft im Rohstoffsektor durch Vermittlung (matchmaking) zwischen deutschen und lokalen Unternehmen.“ 25 Die Privilegierung der nationalen Wirtschaftsinteressen ist wenig verwunderlich, ist die GeRI doch „das entwicklungspolitische Instrument zur Begleitung der Rohstoffstrategie der Bundesregierung“. 26 Und Letztere zielt – ebenso wie die europäische Rohstoffinitiative – vorrangig auf die vollständige Öffnung der (vor allem afrikanischen) Wirtschaften des Globalen Südens für ausländisches Kapital ab.

So besehen verwundert es nicht, dass der Afrikabeauftragte der Bundesregierung, Günter Nooke, die Neuausrichtung der Entwicklungspolitik aus seiner Sicht positiv bewertet: „Deutschland wird als Wirtschaftsmacht wahrgenommen, man traut uns technologisch und politisch viel zu. Wir sollten diese Erwartungen nicht relativieren, sondern zu erfüllen versuchen. Einige Voraussetzungen sind bereits geschaffen: Unsere Entwicklungszusammenarbeit widmet sich stärker als früher der Umfeldgestaltung für Privatinvestitionen; in mehreren Ländern sind Berater im Rohstoffbereich tätig. Rohstoffsicherheit und Rohstoffgovernance sind bereits oben auf der politischen Agenda.“ 27

Fazit

Bei der Indienstnahme der Entwicklungspolitik für die staatlich geförderte Rohstoffsicherung ist der vorgebliche Zweck, die Armutsbekämpfung, für die sich die Entwicklungspolitik rühmt, bestenfalls das Anhängsel. Hinzu kommt noch, dass von Deutschland und der EU unter dem Banner der Entwicklungspolitik die wirtschaftliche Liberalisierung, insbesondere der afrikanischen Länder, vorangetrieben wird. Dies geschieht, obwohl hinreichende Argumente für die kontraproduktive Wirkung solcher wirtschaftsliberaler Maßnahmen bekannt sind. Zu diesen zählen etwa der Mangel an Schutz vor externen Wirtschaftsschocks, die Volatilität des ausländischen Kapitals, die Verschlechterung der Terms of Trade zuungunsten der Rohstoffexporteure und der in der Regel niedrige Technologietransfer – vor allem im extraktiven Sektor, der sich zu alledem meist auf wenige Exportprodukte beschränkt. Die oben angesprochenen Rohstoffpartnerschaften werden nicht zuletzt dazu führen, die Abhängigkeit der Entwicklungsländer vom unterprivilegierten Rohstoffextraktivismus zu befördern, und damit die nachteilige Position der weitestgehend kapitalfreien Rohstofflieferanten in der internationalen Arbeitsteilung zu festigen. Die Rohstoffpartnerschaften sind jedoch durchaus eine attraktive Anlagemöglichkeit für deutsches und europäisches Kapital und sichern darüber hinaus den Zugang zu außereuropäischen Rohstoffen.

Anmerkungen

1) Stiftung Wissenschaft und Politik und German Marshall Fund (2013): Neue Macht – Neue Verantwortung. Elemente einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch. S.7.

2) Friends of the Earth Europe, Friends of the Earth Austria, GLOBAL 2000, Sustainable Europe Research Institute/SERI (2009): Ohne Maß und Ziel? Über unseren Umgang mit den natürlichen Ressourcen der Erde. S.27.

3) CDU, CSU, SPD (2013): Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode. S.17.

4) Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie/BMWI (2010): Rohstoffstrategie der Bundesregierung. Sicherung einer nachhaltigen Rohstoffversorgung Deutschlands mit nicht-energetischen mineralischen Rohstoffen. S.7.

5) Die Bundesregierung (2007): Elemente einer Rohstoffstrategie der Bundesregierung. S.6.

6) BMWI, op.cit., S.11.

7) Die Bundesregierung, op.cit., S.2.

8) Europäische Kommission (2011): Grundstoffmärkte und Rohstoffe: Herausforderungen und Lösungsansätze. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM(2011) 25 endgültig, 2.2.2011, S.6.

9) Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (2010): Für eine strategische und ganzheitliche Rohstoffpolitik. BDI-Strategiepapier zur Rohstoffsicherheit, S.3.

10) Europäische Kommission (2010): Die Rohstoffinitiative ¯ Sicherung der Versorgung Europas mit den für Wachstum und Beschäftigung notwendigen Gütern. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Corrigendum. KOM(2008) 699 endgültig/2, 6.5.2010, S.5.

11) BMWI, op.cit., S.9.

12) Europäische Kommission (2010), S.5.

13) Mark Curtis (2010): Die neue Jagd nach Ressourcen: Wie die EU-Handels- und Rohstoffpolitik Entwicklung bedroht. Herausgegeben von Oxfam Deutschland e.V., WEED e.V., Traidcraft Exchange, AITEC und Comhlámh, November 2010, S.6.

14) Christian Zeller (2007): Direktinvestitionen und ungleiche Entwicklung. In: Joachim Becker u.a. (Hrsg.): Kapitalistische Entwicklung in Nord und Süd. Handel, Geld, Arbeit, Staat. Wien: Mandelbaum Verlag, S.126.

15) Mark Curtis, op.cit., S.12.

16) Ulrich Grillo (2007): Die Ewartungen [sic] der Industrie an eine strategische Rohstoffpolitik. In: Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.: Rohstoffsicherheit – Anforderungen an Industrie und Politik. 2. BDI-Rohstoffkongress am 20. März 2007 in Berlin. Ergebnisbericht der BDI-Präsidialgruppe »Internationale Rohstofffragen«. BDI-Drucksache Nr. 395. Berlin: Industrie Förderung GmbH, S.28.

17) Günter Nooke (2013): Welche Rohstoffpolitik wollen wir? Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: Konrad Adenauer Stiftung e.V., S.14.

18) BMWI, op.cit., S.7.

19) Heidi Feldt (2012): Die deutsche Rohstoffstrategie. Eine Bestandsaufnahme. Herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung, S.4.

20) Ulrich Grillo, op.cit., S.30.

21) Lutz Hartmann (2013): Rohstoffinvestitionen und Rohstoffsicherung. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: KonradAdenauerStiftung e.V., S.35.

22) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2013): Mitmachen! Unser Angebot für die Wirtschaft.

23) Sebastian Paust (2013): Deutsche Rohstoffpartnerschaften für Afrika. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: KonradAdenauerStiftung e.V., S.39.

24) Heidi Feldt, op.cit., S.9.

25) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2013): GeRI: Die Globale entwicklungspolitische Rohstoffinitiative. Flexibilität, Sichtbarkeit, Kohärenz der Entwicklungspolitik im Rohstoffsektor.

26) Ebd.

27) Günter Nooke, op.cit., S.12.

Lukas Renz studiert Internationale Entwicklung in Wien. Beim vorliegenden Text handelt es sich um eine stark gekürzte Fassung der Studie »Rohstoffimperialismus: Deutsche und europäische Entwicklungspolitik im Dienste von Wirtschaft und Machtpolitik«, die bei der Informationsstelle Militarisierung erschienen ist und dort abgerufen werden kann (imi-online.de).

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