in Wissenschaft & Frieden 2012-2: Hohe See, Seite 30–32

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Die schleichende Privatisierung des Meeres

Private Sicherheitsdienste zum Schutz deutscher Handelsschiffe?

von Viviane Flügge

Aufgrund der schwierigen Lage in Somalia und der leer gefischten somalischen Gewässer hat in den letzten Jahren die Seepiraterie am Horn von Afrika deutlich zugenommen. Diesem Problem wurde bislang vorwiegend durch militärische Einsätze zur Pirateriebekämpfung begegnet, an denen auch die Bundeswehr beteiligt ist. Nun hat die Bundesregierung die Forderung des Verbands Deutscher Reeder nach mehr staatlichem Schutz zurückgewiesen und die Reeder aufgefordert, auf bewaffnete private Sicherheitsdienste zurückzugreifen.1 In der öffentlichen Diskussion wurde bislang vernachlässigt, dass es sich bei der privaten Piraterieabwehr um die schleichende Privatisierung eines Bereichs handelt, in dem die Grenzen polizeilicher und militärischer Aufgaben verschwimmen. Dabei werden die privaten Notrechte instrumentalisiert, wodurch sich diese Privatisierungsform verfassungsrechtlich nur schwer begrenzen lässt, obwohl es zu einem weitgehenden staatlichen Kontrollverlust kommt.

Es wird geschätzt, dass in Deutschland insgesamt 3.600 private Sicherheitsdienste in verschiedenen Bereichen tätig sind, wobei diese teilweise sogar polizeiliche Aufgaben wahrnehmen.2 Was den Einsatz Privater im militärischen Bereich betrifft, war – anders als in den USA und in Großbritannien – Deutschland bislang zurückhaltend, und es hieß von Seiten der Bundesregierung, ein solcher sei verfassungswidrig und keinesfalls geplant.3 Tatsächlich beschränkt sich die zunehmende Privatisierung von Aufgaben der Bundeswehr bislang hauptsächlich auf den Bereich der Verwaltung.4

Seit der Steigerung der Piratenangriffe auf Handelsschiffe in den vergangenen Jahren – im Jahr 2011 waren es 445 im Vergleich zu 263 im Jahr 2007 – nimmt faktisch bereits etwa jede achte deutsche Reederei private Sicherheitsdienste in Anspruch.5 Staatlicher Schutz von Handelsschiffen ist nach Ansicht der Bundesregierung nicht möglich, da die Bundeswehr nicht zuständig und die Bundespolizei überfordert sei. Stattdessen soll der rechtliche Rahmen für den Einsatz privater Sicherheitsdienste angepasst werden.

Seepiraterie und die Befugnisse gegen Piratenschiffe werden auf völkerrechtlicher Ebene durch das von Deutschland ratifizierte Seerechtsübereinkommen geregelt. An Bord der Schiffe gilt die Rechtsordnung des Flaggenstaates, das deutsche Recht ist also auf Schiffen mit deutscher Flagge auch für ausländische Sicherheitsunternehmen anwendbar.6 Die deutsche Regulierung von Sicherheitsdiensten beschränkt sich bislang maßgeblich auf die Zulassung der Gewerbeausübung (§34a Gewerbeordnung) und das Führen von Waffen (§§28 ff. Waffengesetz). Gemäß dieser Normen ist der Einsatz bewaffneter privater Sicherheitskräfte auf deutschen Schiffen nicht verboten.7 Ergänzend soll aber ein Zertifizierungssystem entwickelt werden, um einen hohen Ausbildungsstandard der Sicherheitskräfte sicherzustellen, wobei bislang der Verbindlichkeitsgrad einer solchen Regulierung nicht feststeht.

Internationalisierung innerer Sicherheit

Die neue Aufgeschlossenheit der Bundesregierung gegenüber dem Einsatz privater Sicherheitsdienste zur Piraterieabwehr ist überraschend, weil sie im Widerspruch zur bisherigen Ablehnung der privaten Übernahme militärischer Aufgaben steht.

Nach deutschem Recht handelt es sich beim Schutz von Handelsschiffen grundsätzlich um eine exterritoriale Ausübung innerer Sicherheitsgewährleistung, da Piraterie als Kriminalität und nicht etwa als militärischer Angriff zu werten ist. Es findet kein Angriff auf die Bundesrepublik als Staat statt, sondern ausschließlich auf private Rechtsgüter auf Hoher See. Hierfür ist nach §6 Bundespolizeigesetz in Verbindung mit dem Seeaufgabengesetz die Bundespolizei zuständig.

Dennoch ist seit dem Bundestagsbeschluss vom 19.12.2008 die Bundeswehr im Rahmen der EU-Operation Atalanta zur Piraterieabwehr am Horn von Afrika im Einsatz. Ziel dieser Operation ist neben dem Schutz von UN-Hilfslieferungen auch der von Handelsschiffen. Die verfassungsrechtliche Grundlage für die Teilnahme an der Operation Atalanta wird in Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz gesehen, wonach sich der Bund einem System kollektiver Sicherheit anschließen kann.8 Diese Norm ermächtigt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch zur Ausübung der typischerweise im Rahmen dieses Systems anfallenden Tätigkeiten.9 Durch die Internationalisierung der Sicherheitsgewährleistung erfüllen die Streitkräfte somit auch polizeiliche Aufgabenbereiche wie die Piraterieabwehr, was für sich genommen bereits problematisch ist, da es dem verfassungsrechtlichen Trennungsgebot von Polizei und Militär widerspricht.10

Schleichende Privatisierung der Piratenabwehr

Umso problematischer wird es, wenn der vermengte Aufgabenbereich zusätzlich privatisiert wird. Zwar wird suggeriert, beim Schutz von Handelsschiffen handele es sich von vornherein um eine private Angelegenheit,11 dennoch obliegt die Gefahrenabwehr gerade auch zum Schutz privater Güter grundsätzlich dem Staat, der hierfür auch das Gewaltmonopol hat.

Der Schutz von Handelsschiffen durch Sicherheitsunternehmen lässt sich aber nicht ohne weiteres als gängige Privatisierung bezeichnen. In der rechtswissenschaftlichen Diskussion werden verschiedene Privatisierungstypen unterschieden, die sich alle dadurch auszeichnen, dass eine explizite Übertragung staatlicher Aufgaben an Private erfolgt, sei es z.B. durch Gründung von Eigengesellschaften, Beleihungen Privater mit hoheitlichen Rechten oder durch Öffentlich-Private Partnerschaften.12 Eine ausdrückliche Aufgabenübertragung findet jedoch im Bereich der Piraterieabwehr nicht statt. Stattdessen ist das Phänomen als staatlicher Rückzug oder als Verzicht auf die Wahrnehmung von Gefahrenabwehr zu beschreiben, wodurch Sicherheitslücken entstehen, die Private selbst zu füllen haben. Dieses Phänomen ist in Bezug auf polizeiliche Aufgaben als schleichende, kalte oder auch mittelbare Privatisierung bezeichnet worden.13 Durch sein Unterlassen nötigt der Staat hierbei Private, die sich offensichtlich selbst nicht wirksam schützen können, zum Rückgriff auf bewaffnete Sicherheitsunternehmen.

Das Einfallstor der Jedermannrechte

Das, was die schleichende Privatisierung möglich, aber auch bedenklich macht, ist, dass die private Sicherheitstätigkeit nicht auf der Grundlage übertragener hoheitlicher Rechte erfolgt, sondern unter Bezugnahme auf die jedermann zustehenden Notrechte der Eigentümer und des Sicherheitspersonals. Diese Rechte stellen eine zulässige Ausnahme zum Gewaltmonopol des Staates dar. Nur für den Fall, dass obrigkeitliche Hilfe bei (drohenden) Angriffen nicht rechtzeitig zu erlangen ist, soll Privaten das Recht auf Notwehr, Notstand oder vorläufige Festnahme zustehen. Diese Notrechte stellen systematisch keine Eingriffsermächtigungen dar, sondern Rechtfertigungs- und Entschuldigungsnormen, was bedeutet, dass bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen eine Bestrafung oder zivilrechtliche Haftung ausnahmsweise ausscheidet. Anders als staatliche Eingriffe unterliegen private Nothandlungen nur eingeschränkt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da Private weniger Abwehrmöglichkeiten haben und ihnen nicht zugemutet werden soll zu prüfen, ob das angegriffene und das durch die Verteidigung verletzte Rechtsgut im angemessenen Verhältnis stehen. Es genügt vielmehr, wenn für die private Abwehrmaßnahme kein milderes Mittel bei gleicher Effektivität zur Verfügung steht.14

Wenn sich der Staat aber seiner Aufgaben mit dem Hinweis entledigt, dass Private von ihren Notrechten Gebrauch machen sollen, dann werden diese instrumentalisiert und erhalten den Charakter von Eingriffsbefugnissen, was weder ihrer systematischen Funktion noch ihrem Ausnahmecharakter gerecht wird. Dass hierbei auch noch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz umgangen wird, wird umso brisanter dadurch, dass die Piratenabwehr nicht durch hilflose Einzelne erfolgt, sondern durch professionelle, bewaffnete und auf den Angriff vorbereitete private Sicherheitskräfte.

Diese Bezugnahme auf die Notrechte beim Einsatz der Sicherheitsdienste führt dazu, dass sich die private Piraterieabwehr verfassungsrechtlich nur schwer begrenzen lässt. So werden zwar einigen Normen des Grundgesetzes Privatisierungsschranken entnommen, die jedenfalls ein Verbot der Privatisierung der Kernsubstanz exklusiver Staatsaufgaben enthalten sollen. Ihre Reichweite bleibt jedoch selbst in Bezug auf ausdrückliche Aufgabenauslagerungen vage und sehr umstritten.15 Umso problematischer wird die Erfassung einer schleichenden Privatisierung. Denn die private Piraterieabwehr soll ja ihrer Logik nach eben kein Verstoß gegen das Gewaltmonopol des Staates sein, weil die Notrechte gerade zulässige Durchbrechungen des Gewaltmonopols darstellen.16 Möglicherweise ist ein Verstoß aber in der oben beschriebenen staatlichen Instrumentalisierung der Notrechte zu sehen.

Auch die Privatisierungsschranke des Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz, nach welchem hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel von Angehörigen des öffentlichen Dienstes auszuüben sind, lässt sich hier nur schwer in Anschlag bringen, weil die private Tätigkeit gerade nicht auf der Grundlage hoheitsrechtlicher Befugnisse erfolgt. Möglich wäre es aber, in dieser Norm auch eine Verpflichtung des Staates zu sehen, sich nicht seiner Aufgaben zu entäußern. Ferner wirft die schleichende Privatisierung insbesondere auch Fragen der grundrechtlichen Schutzpflicht des Staates auf. Denn aus der staatlichen Pflicht, den Schutz seiner Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten, könnte auch das Verbot folgen, sich vollständig aus einem Bereich zurückzuziehen. Problematisch ist hierbei aber, dass eine extraterritoriale Geltung der Schutzpflicht umstritten ist und dem Staat ein weiter Gestaltungsspielraum zugestanden wird, der auch die Zulassung privater Tätigkeit beinhalten kann.

Gefahren schleichender Privatisierung

Privatisierungen staatlicher Sicherheitsaufgaben bringen stets die Gefahr mit sich, dass es zu einem Verlust demokratischer Legitimation und Kontrolle kommt und dass rechtsstaatliche Grundsätze nicht ausreichend berücksichtigt werden. Insbesondere stellt sich regelmäßig die Frage der Grund- und Menschenrechtsbindung der privaten Sicherheitsakteure. Anders als der Staat unterliegen die privaten Sicherheitsunternehmen in erster Linie den Prinzipien des Marktes, was auch zu einem Interesse am Fortbestand der Piraterie führen kann.17 Es ist auch eine Eskalation der Gewalt und eine Art Wettrüsten zwischen den Piraten und den Sicherheitsdiensten zu befürchten.

Noch mehr als bei der Privatisierung durch explizite Aufgabenübertragung gehen bei der schleichenden Privatisierung jedoch die Möglichkeiten der staatlichen Einflussnahme und Überwachung der privaten Tätigkeit verloren. Sie beschränken sich maßgeblich auf die Kontrolle der Gewerbezulassung. Die besondere Gefahr der schleichenden Privatisierung liegt aber darin, dass sich hier sogar der Prozess der Abgabe von Staatsverantwortung an Private jeglicher Kontrolle entzieht, was umso brisanter wird, wenn davon faktisch auch militärische Bereiche betroffen sind.

Es zeigt sich, dass in der Diskussion um die private Piraterieabwehr trotz der Gefahren, die eine schleichende Privatisierung mit sich bringt, weder der militärische noch der Privatisierungsaspekt ausreichend berücksichtigt werden. Dennoch ist festzuhalten, dass jedwede Piraterieabwehr, sei es durch Polizei, Militär oder private Sicherheitskräfte, nur die Symptome eines Problems bekämpft, dessen Ursachen – die große Armut im so genannten »failed state« Somalia und die durch u.a. europäische Fangflotten leer gefischten Gewässer18 – auch mit dem Verhalten westlicher Akteure zusammenhängen.

Anmerkungen

1) Vgl. Hawxwell, A (2011): Schutz vor Piraten durch private Sicherheitsdienste. Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag, S.5. Pfeiffer, H (2011): Regelung für Söldner auf hoher See. taz vom 21.07.2011.

2) Vgl. Schulte, M. (1995): Gefahrenabwehr durch private Sicherheitskräfte im Lichte des staatlichen Gewaltmonopols. Deutsches Verwaltungsblatt 1995, S.130ff.

3) Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage [Bündnis 90/DIE GRÜNEN] »Rolle von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern privater Unternehmen bei Einsätzen der Bundeswehr im Ausland«. Bundestagsdrucksache 17/6101 vom 08.06.2011, S.3.

4) Gramm, C. (2004): Privatisierung bei der Bundeswehr. Unterrichtsblätter für die Bundeswehrverwaltung 2004, S.81ff.

5) Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage [SPD] »Maßnahmen im Kampf gegen Piraterie«. Bundestagsdrucksache 17/6715 vom 01.08.2011, S.1 Blecker, T./Will, T. (2010): Der Einsatz privater Sicherheitsdienste zum Schutz vor Piraterie und maritimem Terrorismus – Die ökonomisch-logistische Sicht. In: Stober, R. (Hrsg.) (2010): Der Schutz vor Piraterie und maritimem Terrorismus zwischen internationaler, nationaler und unternehmerischer Verantwortung. Köln: Heymann. S.53 (67).

6) Von der gesamten deutschen Handelsflotte mit 3.786 Schiffen fahren nur 542 unter deutscher Flagge.

7) König, D./Salomon, T.R (2011): Private Sicherheitsdienste im Einsatz gegen Piraten. Rechtswissenschaft 2011, S.303 (319). Arbeitsgruppe der IMK [Ständige Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder]: Bekämpfung der Seepiraterie. Rechtliche und tatsächliche Möglichkeiten zum Schutz deutscher Handelsschiffe [Kurztitel: Abschlussbericht der IMK-AG »Pirateriebekämpfung«]. 29. November 2011, S.27.

8) Paulus, A./Comnick, M. (2010): Rolle von Bundesmarine und Bundespolizei. In: Mair, S. (Hrsg.) (2010): Piraterie und maritime Sicherheit. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik. SWP-Studie S18, S.79 (85).

9) Kutscha, M., (2012): Einladung ohne Grenzen. Wissenschaft & Frieden 2012-1, S.22.

10) Vgl. Fischer-Lescano, A./Kreck, L. (2009): Piraterie und Menschenrechte. Bremen: Zentrum für europäische Rechtspolitik/ZERO. Diskussionspapier 3/2009, S.33f.

11) Vgl. Interview mit dem maritimen Koordinator der Bundesregierung Hans-Joachim Otto: Mehr Schutz für Schiffe unter deutscher Flagge. Wirtschaftswoche vom 22.01.2011.

12) Rebler, A. (2011): Verkehrsüberwachung durch Private. Straßenverkehrsrecht 2011, S.1 (2f.). Portugall, G. (2007): Die Bundswehr und das Privatisierungsmodell der ÖPP. In Richter, G. (Hrsg.) (2007): Die ökonomische Modernisierung der Bundeswehr. Wiesbaden: Grin Verlag, S.141 (144).

13) Braun, F. (2009): Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung im Lichte eines gewandelten Polizeiverständnisses. S.63. Kirchhof, G. (2007): Rechtsfolgen der Privatisierung. Archiv des öffentlichen Rechts 2007, S.215 (225).

14) Hoffmann-Riem, W. (1977): Übergang der Polizeigewalt auf Private. Zeitschrift für Rechtspolitik 1977, S.277 (281f.). Krölls, A. (1999): Privatisierung der öffentlichen Sicherheit in Fußgängerzonen. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1999, S.233 (235).

15) Weiner, B. (2001):Privatisierung von staatlichen Sicherheitsaufgaben. Frankfurt a.M.: Peter Lang Verlag. S.91f. (102).

16) D. König/T.R. Salomon (2011), op.cit., Fn. 7, S.322f.

17) Vgl. Eick, V.(2011): Freibrief zum Entern?, analyse & kritik, 49/2011, S.564 ff.

18) Maihold, G./Petretto, K. (2008): Gefahrenabwehr auf See. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik. SWP-Aktuell 56/2008, S.4. Mari, F./Heinrich, W.: Von Fischen, Fischern und Piraten. Wissenschaft & Frieden 2009-2, S 11.

Viviane Flügge ist Volljuristin und arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Sonderforschungsbereich »Staatlichkeit im Wandel« und am Zentrum für Europäische Rechtspolitik der Universität Bremen. Ihr Themenschwerpunkt ist die Privatisierung und Internationalisierung äußerer Sicherheitspolitik in Deutschland.

in Wissenschaft & Frieden 2012-2: Hohe See, Seite 30–32

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