in Wissenschaft & Frieden 1999-1: Risiko Kapital

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Der IWF und Russland

von Roland Götz

Nachdem Russland 1992 Mitglied des IWF geworden war, erhielt es zunächst nur geringe Kredite im Gesamtumfang von 4 Mrd. US-Dollar. Erst nachdem die Zentralbank zu einer ausgeprägten Antiinflationspolitik übergegangen war und die direkte Kreditierung des Staatshaushaltes einstellte, wurden Russland in den Jahren 1995 bis 1997 weitere rund 17 Mrd. mittelfristige Kredite zugesagt. Mitte 1998 versuchte der IWF mit seinem Anteil von 11 Mrd. $ innerhalb eines Stützungsprogramms, an dem die Weltbank und Japan teilhatten, die sich zuspitzende Währungskrise abzufangen. Nach dem Regierungswechsel bemüht sich das Kabinett Primakow bislang vergeblich, die Auszahlung bereits bewilligter Mittel zu erreichen und legte zu diesem Zweck einen reichlich unrealistischen Haushaltsentwurf für 1999 vor. Gleichwohl ist es möglich, dass der IWF die erwünschten Mittel gewährt, um die Zahlungsunfähigkeit des Landes abzuwenden. Da die Vergabe von Krediten an Russland, dem noch jahrelange wirtschaftliche Stagnation droht, wirtschaftlich wenig Sinn ergibt, sollte über Alternativen nachgedacht werden. Dies gilt insbesondere für die mittelfristigen Kredite des IWF, die auf die Behebung vorübergehender Zahlungsbilanzschwierigkeiten gerichtet sind. Ein Schuldenerlass, die Einrichtung eines Währungsrates (Currency board) oder ein Hilfsprogramm ähnlich dem Marshallplan kommen in Frage, wobei jede dieser Alternativen ihre eigene Problematik aufweist.

Das postulierte Ziel des Internationalen Währungsfonds (IWF) ist die Förderung der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik und die Förderung des Welthandels.1 Dieser hatte seine Aufgabe ursprünglich darin gesehen, Zahlungsbilanzdefizite zu überbrücken, die im System der festen Wechselkurse immer wieder auftreten konnten. Die Ursache dieser Zahlungsbilanzprobleme sah der IWF in einer zu großen Binnennachfrage, welche die Importe stark ansteigen ließ und die Exporte schmälerte, wenn die einheimischen Preise stärker als die Weltmarktpreise stiegen. Die Kredite des 1946 gegründeten IWF sollten dem Staat Luft verschaffen, um notwendige Ausgaben tätigen zu können, ohne den Kapitalmarkt zu stark zu belasten. Als Gegenleistung erwartete der Fonds, neben der pünktlichen Tilgung der ausgegebenen Kredite, die Verpflichtung der Regierung des Kreditnehmerlandes zu bestimmten wirtschaftspolitischen Maßnahmen, was »Konditionalität« genannt wird.

Das Engagement des IWF in Osteuropa

Schon 1982 war der IWF zu dem (allerdings fragwürdigen) Ergebnis gekommen, dass seine Empfehlungen für Planwirtschaften ebenso wie für Entwicklungsländer anwendbar seien. Umgekehrt begrüßten auch die ehemaligen sozialistischen Länder Ostmitteleuropas das Engagement des IWF, weil ihnen durch die Vorreiterrolle des Fonds die Tür zu langfristigen Krediten der Weltbank und privater Kreditgeber geöffnet und Umschuldungsverhandlungen erleichtert wurden. Nicht zuletzt deshalb erhofften sich die R_former in den Oststaaten die Unterstützung des IWF bei der Durchführung marktwirtschaftlicher Reformen. Die ersten Ergebnisse der Zusammenarbeit mit dem IWF waren aber nur teilweise ermutigend gewesen. Im Falle Rumäniens wurden die Kontakte sogar ganz abgebrochen, nachdem sich das Land zu den indirekten Steuerungsmitteln des IWF, die auf die Drosselung der Gesamtnachfrage hinausliefen, nicht bereit erklärte, sondern indirekte Importrestriktionen vorzog.

Als die Transformation der ehemaligen Planwirtschaften zu den Markt- und Geldwirtschaften anstand, stellte sich heraus, dass keine Strategie für deren Wirtschaftstransformation existierte.2 Auch der IWF machte hierbei keine Ausnahme, sondern empfahl, nachdrücklich unterstützt durch die in Aussicht gestellten Kredite, die Maßnahmen, die seiner auf Entwicklungsländer zugeschnittenen Konzeption entsprachen (»Standardmodell« bzw. »Washingtoner Konsens«).3 Es ergab sich, dass die Kredite und Ratschläge des IWF zwar im Baltikum und in Ostmitteleuropa, wo die Erinnerung an marktwirtschaftliche Traditionen und Institutionen sowie die Verbindung zum Westen noch vorhanden war, verhältnismäßig gute Resultate zeigten, jedoch nicht in den Kernländern der ehemaligen UdSSR (Russland, Ukraine, Weißrussland, Kasachstan), wo seit den dreißiger Jahren das sowjetische Modell der Wirtschaftslenkung alle anderen Formen wirtschaftlicher Betätigung verdrängt hatte.

Das Engagement des IWF in Russland bis 1997

Das Engagement des IWF in Russland begann, nachdem Russland im April 1992 Mitglied des Fonds geworden war, zunächst recht zögerlich. Erst im Juli 1992, also ein halbes Jahr nach Einsetzen der mit dem Namen Gaidar verknüpften Wirtschaftsreform, genehmigte der IWF einen Beistandskredit in Höhe von einer Mrd. US-$, der ab Jahresanfang 1993 zur Verfügung stehen sollte. Dies kontrastierte scharf mit den vollmundigen Versprechungen der G7-Staaten, die Jelzin auf ihrem Apriltreffen 1992 immerhin 25 Mrd. US-$ Wirtschaftshilfe in Aussicht gestellt hatten. Große wirtschaftliche Bedeutung hatten weder dieser erste Kredit noch die 1993 und 1994 gewährten Systemtransformationskredite im Umfang von jeweils 1,5 Mrd. US-$. Denn bis einschließlich 1994 besorgte sich die russische Regierung das im Staatshaushalt fehlende Geld bei der eigenen Zentralbank, die unter ihrem damaligen (und heutigen) Leiter Geratschenko gerne dazu bereit war, obwohl sie dadurch eine Hyperinflation auslöste. Die Bedeutung der IWF-Kredite lag vor allem in ihrer psychologischen Signalwirkung auf andere öffentliche und private Kreditgeber, weil sie das Vertrauen des IWF in die Unumkehrbarkeit der marktwirtschaftlichen Reform dokumentierten. Erst ab 1995, als die russische Wirtschaftspolitik dem Ziel der Preisstabilität Priorität eingeräumt hatte und zu einer marktkonformen Finanzierung seiner Budgetdefizite auf dem Kapitalmarkt übergegangen war, war der IWF zu höheren Krediten bereit. Im April 1995 wurden 6,8 Mrd. US-$ und im April 1996 weitere 10,1 Mrd. US-$ zugesagt. Zurückgezahlt hat Russland bislang nur rund 100 Mio. US-$ des ersten Kredits von 1993. Ab 1999 sind dann Tilgungs- und Zinszahlungen im Umfang von jährlich mehreren Milliarden US-$ zu leisten.

Russland und der IWF seit der Augustkrise 1998: Mission impossible?

Im Falle Russlands wie der anderen Transformationsländer sah sich der IWF dazu veranlasst, umfassende Ratschläge für die Durchführung reformpolitischer Maßnahmen zu machen und seine Kredite als Druckmittel einzusetzen. Dieses Zuckerbrot- und Peitschen- Spiel funktionierte aber im Falle Russlands nur in begrenztem Umfang, da der IWF auf Druck der USA keine allzu strengen Maßstäbe anlegen wollte, weil man „Russland nicht fallen lassen durfte.“ Besonders deutlich wurde dies 1996 im Vorfeld der russischen Präsidentschaftswahl, als die fälligen Kreditbeträge ausbezahlt wurden, obwohl der Staatshaushalt keineswegs in einer den IWF zufriedenstellenden Verfassung war; nach von Jelzin gewonnener Wahl wurde prompt die nächste fällige Kredittranche suspendiert. Dass die Hilfe des IWF in gewissen Phasen politisch motiviert war, wird nicht bestritten. Auf russischer Seite bemühte man sich, dem IWF zumindest formal entgegen zu kommen, indem die von diesem geforderten Reformschritte zugesagt wurden, man sich mit der Einhaltung der Versprechen jedoch Zeit ließ.

Im Zusammenhang mit dem Kredit von 1996 enthielt der Katalog des IWF mehr als 100 Punkte. Darunter war die Forderung nach einer Verschärfung des Gesetzes über Unternehmensbankrotte sowie die Weisung, Staatskredite nur noch auf dem Anleihemarkt zu hohen Zinsen aufzunehmen und keine direkte Kreditierung durch die Notenbank mehr zuzulassen; dies führte allerdings letztlich zu der Schuldenkrise des Jahres 1998, als der russische Staat nicht mehr in der Lage war, seine Rückzahlungsverpflichtungen durch Ausgabe neuer Staatsanleihen zu finanzieren. Nicht ganz zu Unrecht kommentierten dies die Journalisten mit den Worten: „Wozu brauchen wie eigentlich eine eigene Regierung?“

Als sich Mitte 1998 eine Währungskrise nach ostasiatischem Muster auch in Russland abzeichnete, beschlossen auf Druck der USA IWF, Weltbank und Japan eine Stützungsaktion für den Rubel, wofür insgesamt 17 Mrd. US-$ mobilisiert wurden. Der Anteil des IWF betrug 11 Mrd. US-$, wovon innerhalb weniger Tage 3,8 Mrd. US-$ auf dem Devisenmarkt ausgegeben wurden. Dann gab die Regierung Kirienko den Rubelkurs frei, was ihre Entlassung durch Präsident Jelzin zur Folge hatte. Seither weigerte sich der IWF, weitere Tranchen seines 1998 zugesagten Kredits auszuzahlen, was zur Folge hat, dass auch die von der Weltbank und Japan zugesagten Mittel eingefroren wurden. Russland wiederum ist auf die Kredite dringend angewiesen, da ansonsten die Deckung seines Budgetdefizits für 1999 nur durch inflationstreibende Geldemissionen möglich ist.

Von den 17,5 Mrd. US-$, die Russland im Jahre 1999 eigentlich für Zinsen und Tilgung von ausländischen Krediten aus dem Staatshaushalt aufbringen müsste, will es auf jeden Fall 4,6 Mrd. US-$ an den IWF bezahlen. Aber selbst dafür reichen die Staatseinnahmen nicht aus. So will die Regierung Primakow alles tun, um die Auszahlung der von IWF und Weltbank in Aussicht gestellten Kredittranche im Umfang von 4,5 Mrd. US-$ zu erreichen. Der IWF wiederum verlangt als Grundlage dafür die Verabschiedung eines »harten« Budgets, das eine niedrige Inflationsrate erwarten lässt, denn nur bei geringer Inflation kann der Rubelkurs vor dem Absturz bewahrt werden und damit auch die Rückzahlung der (auf Dollar lautenden) Auslandsschulden aus dem föderalen Budget erfolgen.

Prompt wurde von der Regierung ein optimistischer Budgetentwurf zurecht geschneidert. Das primäre Budget (d.h. ohne Berücksichtigung der Schuldentilgung) weist einen Überschuss in Höhe von 1,7% des für 1999 vorausgeschätzten Bruttoinlandsproduktes (BIP) aus, sowie ein Gesamtdefizit des föderalen Budgets in Höhe von 2,5% des BIP. Unter Einbeziehung der Schuldentilgung ergibt sich ein Emissionsbedarf von nur 32,7 Mrd. Rubel (rund 3,5 Mrd. DM). Die Inflation wird dem entsprechend für 1999 mit 30% angenommen (nach 80% in 1998), der Wechselkurs zu 21,5 Rubel pro Dollar angesetzt. Für das zweite Halbjahr 1999 wird bereits wieder ein Wirtschaftswachstum erwartet.

Doch darf dieses Budget getrost als nicht realistischer als die vorhergehenden bezeichnet werden: Bereits die von der russischen Regierung geplante Senkung der Steuersätze lässt Einnahmeausfälle wahrscheinlich werden; die im Budgetentwurf enthaltene Zunahme des Steueraufkommens von gegenwärtig 8-9% des BIP auf 12% des BIP wird wohl Illusion bleiben; die Emission wird somit weit mehr als den geplanten Umfang haben und entsprechend wird auch die Inflationsrate eher bei 100-200% als bei 30% liegen. Während der für 1999 vorgesehene Rubelkurs bereits Ende 1997 überschritten wurde, liegt ein Kursverfall auf 50 Rubel pro Dollar durchaus im Bereich des Möglichen. Damit würde erneut monetäre Instabilität drohen, die jegliche Aussichten auf Wirtschaftswachstum hinfällig werden ließe. Das von der Duma in erster Lesung (nach Rücktrittsdrohungen Primakows) angenommene Budget für 1999 hat offenbar das Ziel, dem IWF die Entscheidung für die Mittelfreigabe möglichst leicht zu machen. Hierbei wird von seiten der russischen Regierung in der Sache genau die Politik weiterverfolgt, die man den vorhergehenden Regierungen Tschernomyrdin und Kirienko ankreidete; auch der IWF wird, wenn er auf dieses Spiel eingeht, seinen Kurs der Unterstützung Russlands beibehalten, um die völlige internationale Zahlungsunfähigkeit des Landes zu vermeiden.

Alternativen zum IWF?

Ob die Kreditierung einer Volkswirtschaft, deren gesamtwirtschaftliche Leistung Jahr für Jahr abnimmt, sinnvoll ist, kann grundsätzlich bezweifelt werden. Zwar kann der IWF auch dann von der fristgerechten Verzinsung und Tilgung seiner Kredite ausgehen (selbst wenn der russische Staat dafür weitere Krediten aufnehmen muss), doch geschieht dies unter Hintansetzung anderer wichtiger Staatsaufgaben. Wenn auch keine Einigung unter den Experten darüber bestehen dürfte, ob und warum das Konzept des IWF in Russland gescheitert ist, hat es doch offenbar seine Grenzen erreicht und die Frage stellt sich, wie es weitergehen soll.

Schuldenerlass

Wenn sich die wirtschaftliche Lage Russlands 1999 nicht bessert, könnte auch für dieses Land ein letztes Mittel erwogen werden müssen, das sonst nur bei den ärmsten oder von Naturkatastrophen heimgesuchten Ländern in Frage kommt: der Schuldenerlass (für die Altschulden der UdSSR bzw. die seit 1992 aufgehäuften staatlichen Schulden Russlands). Ob sich dem dann, entgegen seinen Grundsätzen, auch der IWF anschließen würde, muss allerdings offen bleiben. (Immerhin will der Fonds gegenüber Nicaragua und Honduras auf 80% seiner Forderungen verzichten.) Für einen Schuldenerlass, der das Föderationsbudget Russlands erheblich entlasten würde, spricht aus westlicher Sicht, dass die Eintreibung der russischen Staatsschulden in den nächsten Jahren faktisch ausgeschlossen ist und bestenfalls mit dem Arrest der russischen Auslandsguthaben enden würde. Für einen Schuldenerlass müssen aber bestimmte Voraussetzungen geschaffen werden. Es muss gewährleistet sein, dass eine Entschuldung nicht einer erneuten Fehlentwicklung Vorschub leistet, indem der Krediterpressung eine neue Tür geöffnet wird. Da die Notwendigkeit eines Schuldenerlasses – außer im Falle von Naturkatastrophen – nicht nur der bisherigen Politik des Schuldners, sondern auch derjenigen der Kreditgeber ein vernichtendes Zeugnis ausstellt, sollte außerdem damit eine radikale öffentliche Selbstkritik sowohl Russlands als auch der internationalen Kreditgeber verbunden werden.4

Currency board

Wenn auf neue Kredite, außer zur Ablösung alter, verzichtet werden soll, so stellt sich die Frage, wie die Stabilität der russischen Währung künftig gesichert werden soll, die durch den niedrigen Erdölpreis und die damit verbundene negative Handelsbilanz gefährdet ist. Zwar verlangt ein völlig flexibler Wechselkurs keine Devisenstützung, doch ist damit im Falle einer starken Abwertung der »Import« von Inflation verbunden, da sich die Verteuerung der Importe auf das heimische Preisniveau auswirkt. Als radikale Maßnahme bietet sich die Einführung eines »Währungsrates« (currency board) an, wie er z.B. in Bulgarien, Estland und Litauen besteht. In diesem System wird die eigene Währung, hier der Rubel, gesetzlich an
einer andere Währung (oder einen Währungskorb) gebunden. Zwar sind die rein »technischen« Fragen eines derartigen Währungsrates für Russland lösbar, offen muss allerdings bleiben, ob Russland die damit verbundene Aufgabe seiner geldpolitischen Souveränität langfristig durchhalten kann und will. Es bedürfte schon einer drastischen Kehrtwendung der gegenwärtigen Wirtschafts- und Finanzpolitik, wenn mit dem Währungsrat ein geldpolitisches Regime installiert würde, das noch weit rigider ist als der viel gescholtene angeblich monetaristische Kurs der dem Kabinett Primakow vorausgegangenen Regierungen.

Ein neuer Marshall-Plan?

Die weitere Unterstützung Russlands könnte sich, wenn von Auslandskrediten abgegangen werden sollte, das Modell des Marshall-Plans (European Recovery Plan, ERP) zum Vorbild nehmen, wobei 90% der Hilfen aus nicht rückzahlbaren Übertragungen bestand. Dabei wurden keine Devisen transferiert, sondern die Hilfslieferungen wurden vom Geberland (damals waren es nur die USA) direkt an die Exporteure bezahlt, während die Importeure in den Empfängerländern einen Gegenwert in einen nationalen Fonds (ERP-Sondervermögen) entrichteten, der im Lande verbliebe und später zur Finanzierung von Investitionen diente (Wiederaufbaudarlehen). Dieses Modell vermeidet sowohl den Begehrlichkeit weckenden Zufluss von Dollarmilliarden (die weithin das Land als Fluchtkapital wieder verlassen), als auch das Jahre später unter unvorhersehbaren außenwirtschaftlichen Bedingungen auftretende Problem des Rücktransfers fremder Währungen. Praktisch würde eine derartige Hilfskonzeption allerdings eine präzise Zusammenarbeit zwischen Geber- und Empfängerland bei der Ausführung von Hilfslieferungen und damit einen bürokratischen Aufwand erfordern, bei dem sich fragen lässt, ob er gegenwärtig von den Geberländern gewünscht und von Russland zu leisten ist. Wie die IWF-Kredite war auch die Marshallplanhilfe an Konditionen geknüpft und schon damals waren Probleme bei deren Einhaltung aufgetreten.

Als Fazit ist festzuhalten, dass der IWF, wie auch die Weltbank und die anderen internationalen Finanzinstitutionen, nur in begrenztem Umfang zur Hilfestellung bei der Transformation der russischen Wirtschaft in der Lage war. Er musste voraussetzen, dass ein großer Teil der Reformarbeit außerhalb seiner Zuständigkeit vollbracht wurde. Da dies nicht der Fall war, konnte auch die Kreditvergabe durch den IWF einen Erfolg der Wirtschaftsreformen in Russland nicht garantieren. Ebenso stellen auch die oben diskutierten Möglichkeiten keine Allheilmittel dar, sondern erfordern die Einbettung in einen Gesamtzusammenhang reformerischer Maßnahmen.

Anmerkungen

1) Zu einer nicht auf Russland bezogenen kritischen Beurteilung des IWF siehe z. B. Peter Körner u.a.: Im Teufelskreis der Verschuldung, Der Internationale Währungsfonds und die Dritte Welt, Hamburg, 1984.

2) Zum gegenwärtigen Transformationsprozess in Russland siehe auch Roland Götz: Von der Abwertung des Rubels zum Macht-, Programm- und Politikwechsel in Russland, in: Osteuropa, 1/1999.

3) Der Begriff »Washingtoner Konsens« bezog sich ursprünglich auf ein Abkommen zwischen IWF und Weltbank über die Abgrenzung der Zuständigkeiten, wird aber heute zur Bezeichnung der allgemeinen Grundsätze der makroökonomischen Strategie der internationalen Finanzinstitutionen benutzt. Siehe Marie Lvigne: Die Rolle der G7-Staaten und der internationalen Finanzorganisationen bei der Wirtschaftstransformation Mittel- und Osteuropas, in : BIOst (Hg): Der Osten Europas im Prozess der Differenzierung, München 1997, S. 300-312.

4) Renate Wilke-Launer: Vorsicht Entschuldungsfalle!, in: Der Überblick, 4/1998, S. 2-3.

Dr. Roland Götz ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien in Köln.

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