in Wissenschaft & Frieden 1998-1: Gewaltverhältnisse

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Asylrechtsdemontage verletzt Menschenrechte

von Bettina Höfling-Semnar

Während öffentlich diskutiert und praktiziert wird, wie mit Gesetzes- und Verfahrensänderungen der angeblich die Sicherheit bedrohende Asylstrom nach Europa eingedämmt werden kann, wird die eigentliche Krise des Asylrechts nicht zur Kenntnis genommen: die immer größer werdende Diskrepanz zwischen Flüchtlingsbegriff und den realen Fluchtursachen.

Prävention wird auf diesem Hintergrund zum Mittel des Zwecks: Begrenzung des Zustroms. Völlig außer Acht gelassen wird dabei, daß mit der Beschädigung des Asylrechts gleichzeitig die wichtigsten die Völkergemeinschaft tragenden Prinzipien verletzt werden: die Gleichheit und die Würde des Menschen.

Die vielzitierte Krise des Asylrechts offenbart sich zu Beginn des neuen Jahres 1998 in mittlerweile altbekannter Härte, jedoch wie immer auf dem Kopfe stehend: Da kommen Flüchtlinge par excellence, die Kurden nämlich, deren Verfolgungs- und Bedrohungssituation durch jahrelange eindeutige Berichterstattung drastisch bekannt und durch eine überdurchschnittlich hohe Asylanerkennungsquote in Deutschland darüber hinaus richterlich abgesegnet ist, und dennoch sind es einfach »Illegale«, deren Eindringen ins Schengenland verhindert werden muß. Die Italiener, die das Loch in der Schengener Mauer diesmal zu verantworten haben, werden von den Vertragsstaaten, allen voran von Deutschlands Innenminister (!), zur Räson gebracht. Der Verdacht drängt sich auf, daß das Versenken eines Bootes mit Flüchtlingen, so geschehen 1997 mit albanischen Flüchtlingen vor der italienischen Küste, den Schengenern eher liegt, als die zumindest zeitweilige Aufnahme der Flüchtenden. Denn was sollen die Italiener auf dem Wasser eigentlich unternehmen: Am 9. Januar meldet die Tagesschau, italienische Schnellboote hätten Schlauchboote mit einigen hundert Menschen abgedrängt, dabei seien Schüsse gefallen. Schießbefehl an der Schengener Mauer? Auch an der deutschen Ostgrenze wird im übrigen auf der Flucht gestorben.

Die Kurden verursachen nicht die Krise des Asylrechts; sie sind Opfer einer mehreren Staaten zurechenbaren Unterdrückungs- und Verfolgungspolitik (die bekanntermaßen auch mit deutschen Waffen exekutiert wird) und sollten im besten schlechten Falle als Flüchtlinge das Asylrecht zur Anwendung bringen können.

In den kurdisch besiedelten Gebieten im Osten und Südosten der Türkei haben die Menschenrechtsverletzungen an Kurden in den letzten Jahren an Intensität und Systematik zugenommen, direkte Kampfhandlungen, Zerstörungen von Siedlungen und zwangsweise Evakuierungen von ganzen kurdischen Dörfern durch die türkische Armee haben zu einer Fluchtbewegung in die großen Städte geführt. Doch weder in Istanbul, Ankara und Izmir, noch in den mittelgroßen Städten, die Flüchtlinge aufnehmen, ist die Situation heute ungefährlich: Auch hier kommt es zunehmend zu Übergriffen der Sicherheitskräfte (ai 1996: 53-57).

Eine inländische Fluchtalternative, wie sie von deutschen Gerichten oft beschrieben wird, existiert demnach nicht. Kurdische Flüchtlinge, die es in der Vergangenheit bis zu einer Asylantragstellung in Deutschland schafften, berichteten über weitgehendes Desinteresse der Anhörer an Berichten von Folter und an Folterspuren; Zeugen wurden selten gehört.1

ai beklagt, daß bei „zahlreichen Entscheidungen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Menschenrechtssituation in der Türkei verharmlost wird und ein erschreckendes Menschenrechtsverständnis deutlich wird“ (ai 1996: 55).

Dennoch liegt die Anerkennungsquote der Kurden (diese werden zwar nicht separat aufgeführt, die meisten türkischen Asylbewerber sind jedoch Kurden) bei über 20 %, zusammen mit Personen, die nach den 51 und 53 AuslG Abschiebungsschutz erhalten, sind bereits knapp 30 % der asylsuchenden Kurden allein durch die Entscheidung des Bundesamtes vor Abschiebung geschützt. Und dies, obwohl das deutsche Asylrecht nur nachweislich staatlich verfolgten politischen Flüchtlingen zusteht, nicht aber solchen, denen etwa das Dorf zerstört und der Vater erschossen oder die Mutter vergewaltigt wurden, weil das türkische Militär in diesem Dorf PKK-Anhänger vermutete.

Die Krise des Asylrechts liegt nicht im quantitativen Ansteigen der Flüchtlingszahlen. Die Krise des Asylrechts liegt vielmehr in der qualitativen Veränderung von Fluchtursachen, die jedoch weder im deutschen noch im europäischen Asyl- und Flüchtlingsrecht reflektiert werden. Dies hat zur Folge, daß es keinen problemadäquaten Flüchtlingsbegriff gibt, das heißt, es kommt zu einem Auseinanderfallen von Asyl- und Flüchtlingsschutz auf der einen Seite und von realen Fluchtursachen auf der anderen Seite.

Sowohl auf der rechtlichen als auch auf der politischen Ebene erleichtert die Diskrepanz zwischen dem üblichen Flüchtlingsbegriff und den realen Fluchtursachen die Ausblendung konkreter Verfolgungs- und Bedrohungstatbestände und die Verdrängung menschen- und asylrechtlicher Standards aus der deutschen und der europäischen Politik. Zu Befürchten stehen die faktische Demontage der Institution Asyl und die Abkehr von Prinzipien des internationalen Flüchtlingsrechts.

Das Auseinanderfallen von Asylrecht und Fluchtursachen

Das 20. Jahrhundert, schon in seiner Mitte zu Recht als »Jahrhundert der Flüchtlinge« apostrophiert, brachte einen grundlegenden Wandel der Person des typischen Flüchtlings mit sich. Während im 19. Jahrhundert der individuell verfolgte politische Flüchtling die Regel bestimmte, brachten schon die 20er Jahre des neuen Jahrhunderts ganz neue Gruppen von Vertriebenen und Flüchtlingen hervor. Otto Kirchheimer betont die neuartige Situation: „Die Überlebenden der türkischen Armeniermassaker, die russischen »Bourgeois« der zwanziger Jahre, die europäischen Juden im Hitlerschen Europa, die spanischen Militärdienstpflichtigen, die im Bürgerkrieg auf seiten der rechtmäßigen republikanischen Regierung gefochten hatten, Angehörige der während des Zweiten Weltkrieges in der Sowjetunion auf die Proskriptionsliste gesetzten nationalen Minderheiten: alle diese Exilierten neuer Prägung entflohen der drohenden Bestrafung für was sie waren, nicht für was sie getan hatten oder künftighin zu tun vor hatten. Ihr Auftauchen gab dem Asyl eine neue Sinnbedeutung und veranlaßte die Aufnahmeländer, nach neuen Begriffsbestimmungen Ausschau zu halten.“ (Kirchheimer 1985: 515f)

Auch Hannah Arendt charakterisiert die Flüchtlinge der Zwischenkriegszeit, vor allem aber nach dem Zweiten Weltkrieg treffend: „Die modernen Flüchtlinge sind nicht verfolgt, weil sie dies oder jenes getan oder gedacht hätten, sondern aufgrund dessen, was sie unabänderlich von Geburt sind – hineingeboren in die falsche Rasse oder die falsche Klasse oder von der falschen Regierung zu den Fahnen geholt (wie im Falle der spanischen republikanischen Armee). Der moderne Flüchtling ist das, was ein Flüchtling seinem Wesen nach nie sein darf: er ist unschuldig selbst im Sinne der ihn verfolgenden Mächte.“ (Arendt 1986: 459)

Neben dem politisch Verfolgten wie er für das 19. Jahrhundert typisch ist und wie er auch heute in nicht geringer Zahl um Asyl nachsucht, tauchen in immer größerer Zahl ganze Gruppen von Flüchtlingen auf, die zwar vor keiner staatlichen und keiner individuellen Verfolgung fliehen, deren Gefährdung aber der des traditionellen politisch Verfolgten in nichts nachsteht. Eine Vielzahl struktureller Gewaltverhältnisse politischer, wirtschaftlicher und sozialer Provenienz zwingen heute Menschengruppen zur Flucht. Neben die politische Verfolgung tritt die ethnische, die religiöse oder die geschlechtsspezifische. Allgemeine Menschenrechtsverletzungen und mangelnder Schutz vor Übergriffen nichtstaatlicher Mächte, die Vernichtung der Lebensgrundlagen durch ökonomische oder zunehmend auch ökologische Krisen und nicht zuletzt Kriege und Bürgerkriege treiben Menschen zur Flucht.

Bis heute ist in der Formulierung des internationalen Flüchtlingsbegriffs, der sich im wesentlichen auf den Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951 bezieht, und des deutschen Begriffs des politisch Verfolgten diese Realität nicht reflektiert und nicht anerkannt worden:

Der Verfolgungsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention ist nicht genau definiert. Menschenrechtlich orientierte Positionen betonen, daß der Verfolgungsbegriff durch die Schöpfer der GFK ursprünglich im liberalen Sinne entwickelt wurde und die Funktion hat, „ernsthafte Eingriffe wie Gefangenschaft und körperliche Mißhandlung von Maßnahmen mit ausschließlichem Diskriminierungscharakter, wie z. B. unterschiedliche Behandlung bei der staatlichen Daseinsvorsorge, zu unterscheiden.“ (Marx 1991b: 550)Aus Art. 33 GFK, der das Verbot der Ausweisung und Zurückweisung eines Flüchtlings in ein Land festschreibt, in dem „sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde“ (;Marx 1991a: 222) gehe hervor, daß es sich bei einer asylrelevanten Verfolgung um eine Bedrohung des Lebens oder der Freiheit des Betreffenden handeln müsse, „was sicher einen Teil von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen umfaßt.“ (Köfner/Nicolaus 1986: 161)Das Erleiden von Menschenrechtsverletzungen verschafft jedoch noch kein Anrecht auf die Gewährung von Asyl.

Neben der Definition der Verfolgung spielt auch die Bestimmung des Verfolgers zur Begründung einer Flüchtlingseigenschaft im Sinne der GFK eine wichtige Rolle. Aus dem Art. 1 A Absatz 2 GFK wird abgeleitet, daß der Verursacher der Verfolgung der Staat sein muß. Die Genfer Flüchtlingsdefinition stellt demnach ausschließlich auf den Verlust staatlichen Schutzes ab, d.h., Verfolgungsmaßnahmen müssen entweder vom Heimatstaat ausgehen oder ihm zumindest zurechenbar sein. Flüchtlinge jedoch, die das Land ihrer Staatsbürgerschaft aufgrund von Bürgerkriegen, Kriegen, schweren inneren Unruhen, ausländischen Interventionen oder schwerwiegenden Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verlassen, können nicht die Flüchtlingseigenschaft der GFK beanspruchen (vgl. Hailbronner 1989: 37).

In der Praxis hat sich diese enge Definition jedoch nicht bewährt. Der United Nations High Commisioner for Refugees (UNHCR), der 1950 als unpolitische, humanitäre und nicht-operative Organisation für die Unterstützung und Anleitung der rechtlichen Integration der vermeintlichen »restlichen« europäischen Flüchtlinge gegründet wurde und dem eine der GFK fast identische Flüchtlingsdefinition zugrunde liegt, mußte früh schon über seine Tätigkeitsbegrenzung und seine Flüchtlingsdefinition hinausgehen: Mit dem Konzept der guten Dienste (»good offices«) wurde UNHCR nach Beschluß der Generalversammlung der Vereinten Nationen erstmals 1957 für chinesische Flüchtlinge in Hongkong aktiv, später dann vor allem für Flüchtlingsgruppen aus afrikanischen Staaten. Dem Konzept der guten Dienste lag die Schwierigkeit zugrunde, im Falle von Massenfluchtbewegungen nicht die individuelle Flüchtlingseigenschaft eines jeden überprüfen zu können. Deshalb lag es nahe, eine ganze Gruppe als Flüchtlingsgruppe zu betrachten. Darüber hinaus wurde akzeptiert, daß es neben den Mandatsflüchtlingen auch Menschen gibt, die sich in »flüchtlingsähnlichen« Situationen befinden, auch wenn nicht Furcht vor Verfolgung die Flucht motivierte (vgl. Jackson 1982).

Anläßlich des Flüchtlingsproblems in und aus dem Sudan erwähnte 1972 eine Resolution der UN-Generalversammlung erstmalig Flüchtlinge und displaced persons zusammen, 1976 wurden diese in einer anderen Resolution quasi dem Mandat des UNHCR unterstellt: „ The eminently humanitarian charakter of the activities of the High Commissioner for the benefit of refugees and displaced persons…“ (Resolution 3454, 1975)

Mitte der 90er Jahre nimmt UNHCR ausdrücklich Abstand von Unterscheidungen zwischen Flüchtlingen, Rückkehrern, Binnenvertriebenen und einheimischer Bevölkerung: In den Grenzregionen beispielsweise von Liberia und Sierra Leone oder Äthiopien und Somalia unterscheidet sich die Situation dieser vier Gruppen nicht. „Aufgrund dieser Entwicklungen läßt sich mittlerweile sowohl bei externen Mitarbeitern als auch bei den humanitären Helfern die Tendenz feststellen, nicht mehr so stark auf die Flüchtlingsdefinition nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aus dem Jahre 1951 zu pochen, sondern allgemeiner von Vertriebenen, entwurzelten Bevölkerungen und unfreiwilligen Migranten zu sprechen.“ (UHNCR 1995: 177)

Eine ähnliche Diskrepanz, wie sie sich zwischen dem unveränderten Rechtsschutzmandat des UNHCR und den jeweiligen pragmatischen Lösungen, die letztlich zu einer Mandatserweiterung führten, abbildet, läßt sich auch im Verhältnis zwischen dem Asylrecht und der bundesdeutschen Asylpraxis der 70er und 80er Jahre nachweisen. Auf der einen Seite steht ein zwar ursprünglich als Grundrecht formuliertes und liberal ausgelegtes Asylrecht, das in der Zeit seiner Beanspruchung durch Flüchtlinge jedoch immer restriktiver ausgelegt wurde, auf der anderen Seite aber eine Praxis, die Flüchtlingen trotz Asylablehnung temporären Schutz gewähren mußte, weil diese aus verschiedenen Gründen, die oftmals Bedrohungs- und Verfolgungstatbestände enthielten, einfach nicht abschiebbar waren (vgl. Höfling-Semnar 1995: 96-139). Neben den politisch begründeten Restriktionen und Maßnahmen zur Desintegration der Flüchtlinge in Deutschland ist vor allem die Zielrichtung des Art. 16 Absatz 2 Satz 2 GG ausschließlich auf den politisch, daß heißt staatlich und individuell und nachweisbar Verfolgten die Ursache dafür, daß viele tatsächlich an Leib und Leben bedrohte Flüchtlinge außerhalb des Asylrechts zu stehen kommen.

Im April 1988 etwa wurden 60% aller abgelehnten Asylbewerber aus politischen, rechtlichen und humanitären Gründen nicht abgeschoben – die Hälfte wegen Gefahr für Leib und Leben und schweren Menschenrechtsverletzungen (Grenz 1992). Die Problematik ist auf europäischer Ebene ähnlich: Hier wurden 1993 von 553.000 Asylbewerbern in Westeuropa nur 49.000 Personen als Asylberechtigte anerkannt, 30% der Asylantragsteller bekamen jedoch legitime Gründe zuerkannt, im Land zu verbleiben (UHNCR 1995: 216).

Diese offensichtlich problematische Situation wird öffentlich als »Krise des Asylrechts« bezeichnet und von interessierter Seite als innenpolitischer Schlagstock genutzt. Mit der deutschen Grundgesetzänderung, die das Asylgrundrecht vor allem durch die Drittstaatenregelung und durch das Konzept der sicheren Herkunftsstaaten bis zur Unkenntlichkeit einschränkt, wird eine Neurorientierung in der Flüchtlingspolitik versprochen, die vor allem an dem Kern des Problems, nämlich den Fluchtursachen ansetzen will.

Das Kernproblem des Asylrechts aber, nämlich der Sachverhalt, daß im Flüchtlingsbegriff bzw. im Begriff des politisch Verfolgten die Fluchtursachen nicht reflektiert werden, wird eher verschärft.

Flüchtlingspolitik leitet den Ausstieg aus der Asylpolitik ein

Die Neuorientierung der Flüchtlingspolitik, die ein Hauptaugenmerk nun auf die Herkunftsländer und auf das Ziel eines Verbleibs der Flüchtlinge – allerdings in einer befriedeten Umgebung – im Land ihrer Staatsangehörigkeit legt, ist nicht eine Erfindung deutscher Politik, sondern ist Thema des internationalen Flüchtlingsschutzes.

Die Eskalation der Flüchtlingssituationen in Afrika, in Südostasien und in Pakistan 1979/80 geben sowohl dem UNHCR als auch den mit den Flüchtlingen konfrontierten Aufnahmeländern Veranlassung, über präventive Maßnahmen zur Verhinderung der Entstehung von Flüchtlingsströmen nachzudenken. Obwohl die 35.Generalversammlung der Vereinten Nationen schon 1980, übrigens auf eine deutsche Initiative reagierend, über »Internationale Zusammenarbeit zur Vermeidung neuer Flüchtlingsströme« diskutierte, dauerte es noch bis 1987, bis der Generalsekretär der UN als ersten Schritt einer neuen, präventiven Flüchtlingspolitik ein »Forschungs- und Informationsbüro« (Office of Research and the Collection for Informations, OCRI) einrichtete.

Das Problem liegt auf der Hand: Präventive Flüchtlingspolitik kann nicht »nur« humanitäre Politik sein, sondern fordert auf zur Einmischung in die inneren Angelegenheiten fremder Staaten, zur Zusammenarbeit und zu selbstkritischer Analyse wirtschaftlicher, politischer und sozialer Verflechtungen. Schon nach dem Ende des Ersten Weltkrieges wurden vom Völkerbund und von den Regierungen präventive Lösungen der Flüchtlingsproblematik diskutiert und gesucht.

Die Auflösung der bipolaren Weltordnung hat der internationalen Gemeinschaft schließlich mehr Möglichkeiten an die Hand gegeben, alternative Lösungsstrategien für Flüchtlingsprobleme zu entwickeln; viele Gedanken aus der Zwischenkriegszeit wurden wieder aufgegriffen. Während UNHCR früher auf eingetretene Krisen nur reagieren und auch nur im Aufnahmeland aktiv werden konnte, veränderte sich das Vorgehen vor allem dahingehend, daß die Verantwortung des Herkunftslandes der Flüchtlinge ins Blickfeld rückte. Ein Konzept zur Prävention bündelt verschiedene Maßnahmen wie Beobachtung und Frühwarnung, diplomatische Intervention, wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Konfliktlösung, Bereitstellung von Informationen und Schutz von Menschen- und Minderheitenrechten, die alle ohne eine Mitarbeit der fluchtverursachenden Länder nicht durchführbar sind.

Die notwendige Verlagerung der Verantwortlichkeit für Flüchtlinge in die Herkunftsländer birgt jedoch Gefahren, die UNHCR angesichts der restriktiven Asylgewährungspraxis verschiedener Flüchtlingsaufnahmeländer in den 90er Jahren deutlich formuliert. UNHCR befürchtet, daß „sich die Übernahme präventiver und auf das Herkunftsland konzentrierter Strategien auf die Bereitschaft der Staaten auswirken wird, die Institution des Asyls und die Prinzipien des internationalen Flüchtlingsrechts aufrechtzuerhalten.“ (UHNCR 1995: 59) Viele Regierungen hätten in den letzten Jahren deutlich gemacht, daß sie des Flüchtlingsproblems überdrüssig seien, und als einfachste Lösung den Verbleib der Flüchtlinge in den Grenzen des eigenen Landes anstrebten.

Mit dem neuen Paradigma eröffnen sich für flüchtlingsabwehrende Staaten ungeahnte Möglichkeiten der Legitimation: „Leider können einige der zentralen Elemente des neuen Ansatzes zu Flüchtlingsproblemen dazu benutzt werden, diese restriktiven Strategien zu legitimieren. (…) Wie UNHCR und andere humanitäre Organisationen verweisen auch Regierungen zunehmend auf die Notwendigkeit, Flüchtlingsbewegungen zu verhindern, Vertreibungen zu begrenzen und das Recht von Menschen auf das Leben in ihrer Heimat anzuerkennen. Es besteht jedoch die Gefahr, daß Interpretation und Umsetzung solcher Konzepte stark differieren.

In konstruktiver Form kann Prävention beispielsweise dazu benutzt werden, die Ursachen erzwungener Migration zu beseitigen. Sie kann jedoch auch einfach nur darin bestehen, Barrieren zu errichten, um die Opfer von Verfolgung an der Einreise in ein anderes Land zu hindern. (…) Auch das Recht zu bleiben kann fehlinterpretiert werden. Wenn es sich durchsetzen soll, muß es als Recht eines Menschen verstanden werden, in Frieden und Sicherheit in seinem eigenen Land oder in seiner Gemeinschaft zu leben. Es darf nicht zu einer Vorschrift umfunktioniert werden, die Menschen zum Ausharren in Situationen zwingt, in denen sie nicht ausreichend geschützt werden können und es keine Lösung gibt.“ (UHNCR 1995: 60)

UNHCR beschreibt damit in einer für seine Verhältnisse wenig diplomatischen Form die triste Realität internationaler Flüchtlingspolitik am Ende des 20. Jahrhunderts: viel Rhetorik bei sinkender Bereitschaft zur Flüchtlingshilfe, geschweige denn zur Flüchtlingsaufnahme.

Die Entwicklung der bundesdeutschen Asylpolitik läßt sich dabei als Negativbeispiel heranziehen: Der Verweis auf die Fluchtursachen dient der Legitimation einer anvisierten Zugangsverhinderungspolitik.

Solange bis Ende der 70er Jahre überwiegend Kommunismusflüchtlinge aus Osteuropa um Asyl in der Bundesrepublik nachsuchten, beschränkte sich die Wahrnehmung von Fluchtursachen auf die Kenntnis der Systemgrenzen zwischen Ost und West und auf die selbstverständliche Annahme, daß der Westen Gegenpol der politischen Verfolger sei. Mit dem Auftauchen von Flüchtlingen aus anderen Kontinenten, vor allem aus Asien, an denen sich die sprichwörtliche Asyldebatte entzündete, reduzierte sich die in parlamentarischen Asyldebatten formulierte Kenntnis der Fluchtursachen auf den Topos der massenhaften Wirtschaftsflucht. Die bis heute gültige Problemsicht, daß „90 % aller Asylbewerber nicht aus politischen Gründen Asyl beantragen“ (Spranger 1980), wurde ins öffentliche Meinungsbild zementiert.

Seit 1988 läßt sich eine Umorientierung in der asylpolitischen Thematisierung erkennen: Ausführliche und mitunter problemadäquate Beschreibungen von Fluchtursachen leiten parlamentarische Beiträge, Gesetzesinitiativen und Memoranden ein (vgl. Höfling-Semnar 1995: 153-175).

Beispielhaft betont 1989 das »Memorandum zur Flüchtlingsproblematik«, veröffentlicht vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit, die Dringlichkeit eines verstärkten politischen Handlungsbedarfs angesichts wachsender Flüchtlings- und Migrationsbewegungen und gleichzeitig abnehmender Aufnahmebereitschaft von Industrie- und Entwicklungsländern. Das in der Folgezeit wenig beachtete Memorandum räumt der Beschreibung von Fluchtursachen großen Raum ein und verweist neben den konventionellen Flüchtlingen, die auch vom UNHCR anerkannt werden, auch auf die Existenz eines „neuen Typus von Flüchtlingen“: Menschen, die beispielsweise vor einem „Klima allgemeiner Gewalt und Repression, vor lebensbedrohenden Bürgerkriegen, vor der Zerstörung des traditionellen Lebensraumes aufgrund schwerer ökologischer Belastungen oder vor unerträglich gewordenen Lebensbedingungen aufgrund von Überbevölkerung, Armut und Arbeitslosigkeit (…)“ (Wissenschaftlicher Beirat 1989: 2)fliehen. Nicht zu leugnen sei die Tatsache, daß die „gängige Unterscheidung zwischen »politischen« Flüchtlingen, »Armutsflüchtlingen«, »Umweltflüchtlingen« und »Wirtschaftsflüchtlingen« problematisch ist, zumal gerade die Dialektik von politischer Gewalt und Mißachtung von Menschenrechten einerseits und ökonomisch-sozialen Problemen andererseits nur allzu bekannt ist.“ (Wissenschaftlicher Beirat 1989: 3)

In entwicklungpolitischen Debatten gewinnt die Beschreibung von Fluchtursachen und die Betonung der Notwendigkeit einer faktischen Erweiterung des Flüchtlingsbegriffs eine zunehmende Bedeutung. 2 Aber auch im asylpolitischen Kontext läßt sich eine, wenn auch zaghafte, Differenzierung bei der Beschreibung der Fluchtursachen nachweisen; Begriffe wie »Asylmißbrauch« und »Wirtschaftsflüchtling« werden vorsichtig hinterfragt.3

Zu Beginn der neunziger Jahre ist es in asylpolitischen parlamentarischen Debatten üblich, sich über Fluchtursachen und die Dimension der Weltflüchtlingsproblematik zu verständigen; überwiegend dient solch eine Beschreibung allerdings zur Begründung, warum das Asylrecht kein Instrument der Problembewältigung darstellt. 4

Deutlich wird diese Haltung am Beispiel der Flüchtlingskonzeption der Bundesrepublik Deutschland von 1990, in der Ansätze für eine zukünftige ressortübergreifende Flüchtlingspolitik versammelt sind, wobei das Ziel einer Bekämpfung der Fluchtursachen erste Priorität gewinnt. Neben allgemeinen Aussagen über flüchtlingsrelevante Aufgaben der Außenpolitik, der Entwicklungszusammenarbeit und der Wirtschaftshilfe stehen verschiedene Rückführungsprogramme im Mittelpunkt der formulierten Aufgaben. Auch für eine zukünftige Asylpolitik werden Rückführungsprogramme entwickelt: Neben Maßnahmen zur Anreizverminderung sei ein wichtiges Ziel die freiwillige Rückkehr oder die Weiterwanderung von Flüchtlingen. Neben viel Rhetorik – so etwa die Formulierung, der von der UN empfohlene Satz von 0,7 % des BSP als Entwicklungshilfe sei zu bekräftigen, dies vor dem Hintergrund, daß ihn Deutschland heute gerade wenig mehr als zur Hälfte erfüllt – fällt vor allem das völlige Fehlen von Vorschlägen über die zukünftige Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern auf. Fluchtursachenverhinderung heißt auf deutsch: Das „Problem (der Asylpolitik) spitzt sich auf die Frage zu, wie verhindert werden kann, daß das Asylrecht zum Mittel der Einwanderung von Hunderttausenden wird, die nicht politisch verfolgt sind.“ (Bundesminister des Inneren 1990: 9)

Die Asylgrundrechtsänderung vom Mai 1993 schließlich bestätigte den anvisierten Ausstieg aus dem politisch gewollten und rechtlich adäquat umgesetzten Asylrecht: Obwohl die Formulierung des alten Art. 16 II 2 GG, „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ im neuen Art.16 GG beibehalten wurde, wird diese durch die neuen Sätze 2 – 4 bis zur Verkehrung ins Gegenteil eingeschränkt. Darüber hinaus werden Bleiberechtsregelungen, die beispielsweise Bürgerkriegsflüchtlingen zumindest temporär Aufenthalt gewährten, bis auf Ausnahmen generell abgeschafft.

Die Neuregelung des verfassungs- und verfahrensrechtlichen Asylrechts bedeutet damit eine weitgehende Präzisierung und Perfektionierung bisheriger asylpolitischer Konzeptionen: umfassende Zugangsverhinderung in Form der Drittstaatenregelung als Kernstück der Asylgrundrechtsänderung, Verfahrensbeschleunigung auf Kosten des Rechtsschutzes und soziale Degradierung und Kriminalisierung von Flüchtlingen, die in Abschiebegefängnissen den bisherigen bundesdeutschen Tiefstand bürokratischer Menschenbehandlung erleiden müssen.

Menschenrechte und Demokratie

Eine Asylpolitik, deren formuliertes Ziel die Abwehr und Rückkehr von Flüchtlingen ist und die sich durch Desintegration und Kriminalisierung von Flüchtlingen ideologische Legitimation besorgt, beschädigt nicht nur das Asylrecht, sondern den Flüchtlingsschutz allgemein.

Dem Asylrecht kommt im normativen und theoretischen System der Vereinten Nationen eine sensible Indikatorfunktion zu. Zum einen ist das Asylrecht selbst ein Teil der auf die Wahrung des Friedens und die Gewährung der Menschenrechte beruhenden Prinzipien, auf die die UN sich beruft, zum anderen aber quasi ein Provisorium zugunsten der Opfer der Mißachtung dieser Prinzipien.

Wer das Asylrecht in Zeiten seiner Beanspruchung beschränkt oder quasi abschafft bis auf Reste eines staatlichen Gnadenrechtes, der verzichtet, wie die deutsche Politik, nicht nur darauf, die umfassende Herausforderung bundesdeutscher, europäischer und völkerrechtlicher Menschenrechtsschutzregelungen, verursacht durch neue Fluchtursachen und moderne Massenfluchtbewegungen, überhaupt erst zu formulieren, sondern der zerstört einen der empfindlichsten und gefährdeten Indikatoren über den Zustand grundlegender Prinzipien der Staatengemeinschaft.

Zur Disposition steht nichts weniger als das Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten. Denn es wird nicht nur der Zugang zum Asyl erschwert und die soziale Lage der Flüchtlinge verschlechtert, sondern es werden die Vorstellungen über die Gleichheit aller Menschen, auf denen die deutsche Verfassung genau wie die Charta der Vereinten Nationen beruhen, diskreditiert zugunsten des vorgeblichen Kampfes um Selbstverteidigung. Die westlichen Demokratien, von denen diese menschenrechtswidrige Tendenz ausgeht, werden konstruiert als erlesener Menschengarten von Privilegierten:

„Die Restriktionen des Asylrechts und die daraus resultierenden Konsequenzen für die Gleichheit und die Menschenwürde bergen die Gefahr, daß sich die kollektive Vorstellung von Demokratie verändert. Denn sie verfälschen ihr authentisches Projekt und präsentieren die Demokratie nicht als universellen Wert, sondern als Privileg von bestimmten Gruppen, und innerhalb dieser Gruppen als Diktatur der Mehrheit, die sich von der Achtung grundlegender Rechte lossagt.“ (Sernese 1995)

Die rituelle Kampagne gegen die Kurden, die diese ohne Ansehen ihrer Fluchtgründe und Lebensumstände, quasi prophylaktisch, vor Grenzübertritt als Illegale stigmatisiert, ist ein Mosaiksteinchen auf dem Weg der Abschwächung des Gleichheitsgrundsatzes.

Literatur

ai (1996): Zwei Jahre neues Asylrecht. Auswirkungen des geänderten Asylrechts auf den Rechtsschutz von Flüchtlingen. Bonn.

Arendt, Hannah(1986): Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft. München 1986.

Basso-Sekretariat, Hrsg. (1995): Festung Europa auf der Anklagebank. Dokumentation des Basso-Tribunals zum Asylrecht in Europa. Münster

Bundesminister des Innern (1990): Flüchtlingskonzeption für die Bundesrepublik Deutschland. Ansätze für eine ressortübergreifende Politik, Bonn.

Grenz, Wolfgang (1992): Verschärfungen des Asylrechts treffen auch die politisch Verfolgten, in: Ludwig, Ralf / Ness, Klaus / Perik, Muzaffer (Hg.), Fluchtpunkt Deutschland, Marburg, S. 26.

Hailbronner, Kay (1989): Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Koordinierung des Einreise- und Asylrechts. Baden-Baden.

Höfling-Semnar, Bettina (1995): Flucht und deutsche Asylpolitik. Von der Krise des Asylrechts zur Perfektionierung der Zugangsverhinderung. Münster.

Jackson, Ivor C. (1982): Flüchtlinge – Ausländer mit besonderem Schicksal, in: Otto Benecke Stiftung (Hg.), Ausländische Mitbürger – In der Fremde daheim? Chancen der Massenmedien. Baden-Baden, S. 35-46.

Kirchheimer, Otto (1985): Politische Justiz. Frankfurt.

Köfner, Gottfried / Nicolaus, Peter (1986): Grundlagen des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland. 2 Bde., Mainz/München.

Marx, Reinhard (1991a): Asylrecht Bd. 1. Baden-Baden.

Marx, Reinhard (1991b): Asylrecht Bd. 2. Baden-Baden.

Resolution 3454 (XXX) vom 9. 12. 1975, zitiert nach Köfner/Nicolaus (1986: 177).

Senese, Salvatore (1995): Völkerrecht, Demokratie und Asylrecht, in: Basso-Sekretariat (1995), S. 149.

Spranger, CDU/CSU (1980): BT PlPr 8/205 vom 6.3.1980, S. 16471.

UNHCR (1995): Zur Lage der Flüchtlinge in der Welt. UNHCR-Report 1995/96. Bonn.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit (1989).

Anmerkungen

1) Dies berichtet Herbert Leuninger, Europareferent von PRO ASYL, auf dem Basso-Tribunal zum Asylrecht in Europa, in: Basso-Sekretariat (1995:75f). Zurück

2) Vgl. etwa den Antrag der Regierungskoalition vom März 1988 über den entwicklungspolitische(n) Beitrag zur Lösung von Weltflüchtlingsproblemen“, BT Drs 11/1954 vom 7. 3. 1988, oder die entwicklungspolitische Debatte“ des Bundestages, BT PlPr 12/94 vom 3. 6. 1992. Zurück

3) Vgl. etwa Entschließungsantrag des Landes Hessen, BR Drs 113/89 vom 2. 3. 1989; Ausschußempfehlungen zum hessischen Entschließungsantrag, BR Drs 113/1/89 vom 10. 4. 1989. Ministerpräsident Späth in BR PlPr 597/89, vom 10. 2. 1989, S. 9. Hirsch in BT PlPr 11/195 vom 9. 2. 1990, S. 15032. Zurück

4) Vgl. etwa Bundesinnenminister Schäuble in: BT PlPr 11/195 vom 9. 2. 1990, S. 15025/15026. Ders. in BT PlPr 12/51 vom 18.10. 1991, S. 4214 / 4215. Ministerpräsident Späth in: BR PlPr 597/89 vom 10. 2. 1989, S. 9. Zurück

Dr. Bettina Höfling-Semnar arbeitet als freie Journalistin in Frankfurt/Main

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