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Vizeweltmeister in der falschen Disziplin

Deutsche Rüstungsexporte in den 90er Jahren

von Peter Strutynski

Das Thema Rüstungsexportkontrolle gehört nicht gerade zu den politischen Dauerbrennern in der Bundesrepublik. Gegenstand heftiger öffentlicher politischer Diskussionen wird es immer nur dann, wenn irgendwelche Skandale bekannt oder ruchbar werden, wonach deutsche »Händler des Todes« entweder einschlägige Rüstungsexportverbote zu umgehen versuchen oder wenn an sich legale Exporte unliebsame bis skandalöse politische Folgen zeitigen. Zuletzt wurde die Öffentlichkeit im vergangenen Sommer von der Nachricht aufgerüttelt, die BRD nehme unter den waffenexportierenden Ländern einen stolzen zweiten Platz ein, sei also Vizeweltmeister beim Rüstungsexport geworden.

Schon 1993 belegte die BRD den zweiten Platz der Exporthitliste; damals wurde aber die Brisanz dieser Entwicklung noch mit dem Hinweis abgeschwächt, ein großer Teil des deutschen Positionsgewinns sei auf die Verhökerung alten NVA-Materials zurückzuführen, der Exportboom sei also doch mehr ein vorübergehendes Phänomen.1 In der Tat mußten – auch wegen der in Wien vereinbarten Reduzierungen bei konventionellen Waffen – Tausende und Abertausende von Waffen, Geräten und Uniformen sowie Tonnen von Munition aus Beständen der ehemaligen DDR übernommen und zum größten Teil ausgemustert, verschrottet oder eben verkauft werden. Die Nachfrage nach Kampfpanzern, Bombern, gepanzerten Radfahrzeugen, Artilleriesystemen und Maschinengewehren, alle Waffen überwiegend sowjetischer Herkunft, war groß; teils weil manche Staaten ihre eigenen Arsenale auffüllen oder erneuern wollten, teils weil manche Staaten sowjetische Waffen testen wollten.2 Unter den Empfängerstaaten befanden sich Ägypten, Estland, Lettland und Litauen, Indonesien, die Ukraine, Uruguay, aber auch Rußland. Selbst Kasachstan interessiert sich mittlerweile für außerdienstgestellte deutsche Marineschiffe als Grundstock für den Aufbau einer »angemessenen Marine« für das Kaspische Meer.3 Sieht man sich die aus den NVA-Verkäufen erzielten Erlöse an, so machen sie allerdings nur etwa ein Zehntel der Gesamtrüstungsexporte in den Jahren 1990 bis 1994 aus. Würde man sie herausrechnen, behielte die Bundesrepublik immer noch unangefochten ihren zweiten Platz unter den größten Waffenexporteuren.

Das Märchen von den »restriktiven Exportbeschränkungen«

Die Bundesregierung weist gern auf die besonders restriktiven Ausfuhrbedingungen für deutsche Waffen hin. Aus Bonn verlautet hierzu: „Die Bundesregierung empfindet aufgrund der geschichtlichen Erfahrung eine besondere Verantwortung dafür, den Export von Waffen restriktiv zu handhaben und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder von Gütern, die zur Produktion von Massenvernichtungswaffen verwendet werden können, zu verhindern.“4 Doch wie streng ist das deutsche Exportkontrollregime tatsächlich?

Grundlage für jeglichen Rüstungsexport aus der Bundesrepublik sind zwei Gesetze, die schon 1961 verabschiedet wurden und in der Folgezeit zahlreiche Änderungen durchgemacht haben: das Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) und das Außenwirtschaftsgesetz (AWG). Das Kriegswaffenkontrollgesetz ist ein Ausführungsgesetz zum Artikel 26 Abs. 2 des Grundgesetzes. Das KWKG legt fest, daß alle zur Kriegführung bestimmten Waffen „nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden“ dürfen. Eine Genehmigung ist auf jeden Fall dann zu versagen, wenn „die Gefahr besteht, daß die Kriegswaffen bei einer friedensstörenden Handlung, insbesondere bei einem Angriffskrieg, verwendet werden“, oder wenn „Grund zu der Annahme besteht, daß die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde.“ (§ 6 Abs. 3 KWKG) Damit ist hinreichend klar, daß die Bundesrepublik nicht in Staaten liefern darf, gegen die völkerrechtswirksame Embargomaßnahmen verhängt sind oder die sich im Kriegszustand befinden. Es ist aber auch hinreichend bekannt, daß gegen dieses Verbot in zahlreichen Fällen verstoßen wurde.

Das KWKG erfaßt längst nicht alle Waffen (z.B. keine Faustfeuerwaffen), auch nicht deren Einzelteile oder Geräte zur Herstellung von Waffen; es erfaßt auch nicht Waren, die sich sowohl für militärische als auch zivile Zwecke gebrauchen lassen (sog. Dual-use-Güter). Christa Vennergerts von den Grünen hat das im Bundestag einmal auf die einprägsame Formel gebracht: „Alles was nicht schießt und knallt, ist keine Waffe und darf exportiert werden.5 Ganz so einfach ist es aber auch nicht – zumindest nicht, was die Gesetzeslage betrifft. Denn die Kontrolle militärisch relevanter Handelsgüter wird durchaus geregelt, und zwar durch das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und dessen Rechtsverordnung. Hier ist eine Reihe von Einschränkungen des ansonsten uneingeschränkten freien Handels formuliert, etwa wenn es die „Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland“ verlangt, oder wenn eine „Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker zu verhüten ist“ (§ 7 AWG). Zur besseren Handhabung dieses Gesetzes werden in der Außenwirtschaftsverordnung enstprechende Listen von sensiblen Ausfuhrgütern und Listen von Ländern veröffentlicht, in die entweder gar nicht oder nur nach ausdrücklicher Genehmigung der Genehmigungsbehörde geliefert werden darf. Aus verschiedenen Gründen6 haben Außenwirtschaftsgesetz und -verordnung indes nicht verhindern können, daß aus der Bundesrepublik Waffen und sonstiges Militärgerät nahezu in die ganze Welt verbracht werden konnte.

Schärfere Gesetze – noch mehr Rüstungsexporte

Im Gefolge des zweiten Golfkriegs 1991 war die Kritik an der offenbar gescheiterten Rüstungsexportkontrollpolitik der Bundesregierung so laut geworden, daß Regierung und Parlament schließlich ihre gesetzlichen Handhaben verbesserten und die Kontrollmechanismen verstärkten. Von der zweiten Hälfte des Jahres 1990 bis Anfang 1992 wurden zahlreiche Änderungen am KWKG und am AWG sowie am Strafgesetzbuch und an weiteren Gesetzen vorgenommen. Die wichtigsten Änderungen bezogen sich auf folgende Sachverhalte:

Der Proteststurm der Rüstungsindustrie gegen diese Verschärfungen ihres auf Exportförderung und nicht -verhinderung angelegten Außenwirtschaftsrechts war voreilig und übertrieben. Die Regierungskoalition ließ ihre exportorientierte Wirtschaft nicht im Stich. Zur Verschärfung der Gesetzesvorschriften trat nämlich die Reduzierung der als »sensitiv« eingestuften Länder. Solche Länder werden üblicherweise in sog. Länderlisten aufgelistet. Die Länderliste H beispielsweise, in der alle Länder aufgeführt sind, bei denen Exporte von Dual-use-Gütern kontrolliert werden sollen, enthielt im Dezember 1990 noch 53 Staaten. 1992 wurde die Liste neu gefaßt und auf 34 Staaten reduziert. Gestrichen wurden solche Länder wie Südkorea, Laos, Marokko, die Mongolei oder Namibia. Ein erster Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Wirkung des neuen Außenwirtschaftsrechts nach einem Jahr ihrer Geltung ist aufschlußreich: Die Bundesrepublik verlassen jährlich rund 18 Millionen Ausfuhrsendungen von „Waren, deren Verwendungszweck in der Regel nicht äußerlich erkennbar ist“. Die präventiven Überwachungsmöglichkeiten nach dem AWG und AWV in Verbindung mit der erwähnten Länderliste H führten dazu, daß im Zeitraum von März bis September 1992 1.328 Anträge im Gesamtwert von 1,4 Milliarden DM genehmigt wurden, dagegen nur 226 Exportgenehmigungen im Gesamtwert von 127 Millionen DM abgelehnt wurden.7

Liberalisierung im Gewande der »Harmonisierung«

Dennoch haben seither die Versuche der Rüstungsindustrie eher noch zugenommen, die Exportbeschränkungen wieder zu lockern. Dies passiert seit der Herstellung des EG-Binnenmarkts zum 1.1.1993 unter dem Mantel der »Harmonisierung« der europäischen Vorschriften. Die Wirtschaftsverbände forderten insbesondere, daß deutschen Unternehmen bei Kooperationsprojekten mit EG-ausländischen Firmen gleiche Chancen eingeräumt werden. Bisher sei es so, daß die Bundesregierung einen Genehmigungsvorbehalt gegenüber Zulieferungen deutscher Firmen an EG-Firmen beansprucht. D.h. sämtliche Kooperationsvereinbarungen müssen nach einem Verfahren abgewickelt werden, das es der Bundesregierung im Falle des Exports durch das Partnerland erlaubt, Einwendungen geltend zu machen.8

Die Bundesregierung kam der Rüstungslobby entgegen. Im Juni 1994 erleichterte sie die Rüstungskooperation privatwirtschaftlicher Unternehmen innerhalb der NATO. Bei internationalen Kooperationen, in denen der deutsche Partner nicht mehr als 20 Prozent des Geschäftsvolumens einbringt, so wurde verfügt, entscheide ausschließlich der jeweilige Firmensitz des Herstellers über die Verwendung des Endprodukts; die BRD behält lediglich noch ein Konsultationsrecht, sie kann also über den Verbleib des Produkts Auskunft verlangen und eine Stellungnahme abgeben; ein Entscheidungsrecht besitzt sie aber nicht mehr.9

Im Dezember 1994 wurde eine EG-Verordnung verabschiedet, die den Handel mit Dual-use-Gütern innerhalb der EU und mit Drittländern einheitlich regeln soll.10 Wünschenswert schien eine einheitliche Regelung, um auch diesen Sektor der Wirtschaft an die ansonsten geltenden Bestimmungen des freien Warenverkehrs anzupassen, innergemeinschaftliche Kontrollen also abzuschaffen. Dies geht natürlich nur, wenn gleichzeitig die Ausfuhr sensibler Güter aus der Gemeinschaft wirksam kontrolliert wird. Die EG-Verordnung, die seit 1. Juli 1995 in Kraft ist, bezieht sich auf den Export einer Vielzahl von »Gütern mit doppeltem Verwendungszweck«, also Gütern, die „sowohl zivilen als auch militärischen Zwecken zugeführt werden können“ (Art. 2 a). Betroffen sind beinahe alle zivilen Industriezweige wie allgemeiner Werkzeugmaschinenbau, Feinmechanik/Optik, Elektrotechnik, Telekommunikation, Chemie, Fahrzeugbau, Luftfahrtindustrie usw. Die infrage kommenden Güter sind in gemeinsamen Güterlisten aufgeführt. Der Export dieser gelisteten Güter aus der EU ist somit in allen Mitgliedstaaten genehmigungspflichtig.

Eine Ausfuhrgenehmigung kann aber selbst für Güter erforderlich sein, die nicht auf der Liste stehen, nämlich dann, „wenn der Ausführer von seinen Behörden davon unterrichtet worden ist, daß diese Güter ganz oder teilweise bestimmt sind oder bestimmt sein können für die Entwicklung, die Herstellung, den Umschlag, die Handhabung, die Wartung, Lagerung, Ortung, Identifizierung oder Verbreitung chemischer, biologischer oder nuklearer Waffen, die Gegenstand entsprechender Nichtverbreitungregelungen sind, oder zur Entwicklung, Herstellung, Wartung oder Lagerung für Trägerraketen für derartige Waffen.“ (Art. 4 Abs. 1) Diese Auffangnorm (»Catch-all-Klausel«) für nicht gelistete Güter ist dem deutschen Außenwirtschaftsrecht nachempfunden, das eine solche Auffangnorm auch kennt, und zwar für alle waffenfähigen, also nicht nur ABC-waffenfähigen Güter (dies war in der Neufassung der AWV von 1992, § 5c, geregelt worden). Diese Klausel im deutschen Recht war die Konsequenz aus den Skandalen um die Giftgasanlagen in Rabta (Libyen) und Samarra (Irak), als sich gezeigt hatte, daß die Ausfuhrlisten nicht ausreichten, um alle sensitiven Ausfuhrhandlungen zu erfassen.

Auf EU-Ebene stellt die gemeinsame Dual-use-Verordnung zweifellos einen Fortschritt dar. Was in der nächsten Zeit folgen muß, ist einmal die Ausweitung der Auffangnorm auf nichtgelistete Güter für den konventionellen Rüstungssektor und zum anderen die Einbeziehung des Wissenstransfers und der Dienstleistungen in das Kontrollregime. Auf keinen Fall zwingt die EG-Verordnung die Bundesrepublik, ihre zum Teil weitergehenden nationalen Regelungen aufzugeben. Die EG-Verordnung erlaubt ausdrücklich nationale Zusatzverordnungen (Art. 5 Abs. 1).

Prinzipiell hält auch die Bundesregierung an ihren zum Teil restriktiveren Bestimmungen der AWV fest. Sie hielt es aber für „integrationspolitisch geboten und exportkontrollpolitisch vertretbar“ 11 die Länderliste H (die schon 1992 bei der Verschärfung des AWG von 53 auf 34 Staaten reduziert worden war) zu verändern. An ihrer Stelle wurde zum 1. März 1995 eine neue Länderliste K eingeführt. Sie enthält nur noch 13 Staaten (bzw. 17, wenn man die Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien gesondert betrachtet). Herausgefallen sind beispielsweise Staaten wie Ägypten, Algerien, Israel, Jemen, Jordanien, Kambodscha, Kuwait, Pakistan, Rumänien, Saudi-Arabien und Taiwan, Staaten also, in denen zum Teil bewaffnete Konflikte stattfinden, die zum Teil in höchst sensiblen Regionen liegen oder die zum Teil nicht eben zu den demokratischen Musterknaben der Staatengemeinschaft gehören. Damit setzt sich die Bundesregierung in Widerspruch zu ihren eigenen Rüstungsexportgrundsätzen von 1982, in denen es hieß: „Die Lieferung von Kriegswaffen und kriegswaffennahen sonstigen Rüstungsgütern darf nicht zu einer Erhöhung bestehender Spannungen beitragen. Lieferungen an Länder, bei denen eine Gefahr für den Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen besteht, scheiden deshalb grundsätzlich aus.“ 12

Die neuen Trends im Waffenhandel

Die Aufweichung der strengeren Exportkontrollen geschieht also im wesentlichen auf zwei Wegen: Einmal als Aushöhlung nationalen Rechts im Zuge der Übertragung staatlicher Bestimmungen auf die europäische Ebene, d.h. einer »Anpassung nach unten«, zum anderen als Verkleinerung des Kreises von Staaten, die rüstungspolitisch als besonders sensibel einzustufen sind. Die Einstufung dieser Länder erfolgt aufgrund der alleinigen Definitionsmacht der Bundesregierung. Es ist nicht auszuschließen, daß der Kreis der Staaten, die unter die Exportgenehmigungspflicht fallen, künftig noch weiter reduziert wird. Alte außenpolitische Rücksichtnahmen zählen nicht mehr; was zählt, ist die Wahrnehmung vermeintlicher nationaler Sicherheitsinteressen im globalen Maßstab und die „Berücksichtigung der berechtigten Anliegen der Wirtschaft“, deren sich Außenminister Kinkel am 13. Januar 1994 im Deutschen Bundestag annahm.13 Anläßlich einer Veranstaltung des Arbeitskreises »Wehrtechnik in Schleswig Holstein« in Kiel wurde Kinkel noch deutlicher: Von Exportrestriktionen könne keine Rede mehr sein, „in der Relation ist das minimal, was nicht laufen kann.

Alarmierend sind zudem die Anzeichen dafür, daß es aus den Betrieben heraus wieder Initiativen gibt, die sich unter dem Druck gefährdeter Arbeitsplätze für eine Lockerung der Exportvorschriften in der EU sowie generell für verstärkte Aufträge von der Hardthöhe stark machen. Zu diesem Zweck haben sich z.B. im März 1995 in München Betriebsräte verschiedener Rüstungsfirmen zu einem Arbeitskreis zusammengeschlossen.14

Im internationalen Handel mit Waffen und Dual-use-Gütern sind m.E. folgende Trends zu beobachten:

Resümee

Der offizielle Rüstungshandel ist weltweit in den letzten Jahren rückläufig. Gleichzeitig gewinnt der legale und illegale Handel mit Kleinwaffen weltweit sogar weiter an Bedeutung und liefert den »Stoff«, der die vielen Bürgerkriege dieser Welt am Leben erhält. Der Export von Dual-use-Gütern und -Technologien ist der bedeutsamste Sektor, den es zu kontrollieren und einzudämmen gälte; und ausgerechnet der ist am schwierigsten zu kontrollieren, es sei denn, man entschlösse sich, konsequent nach dem Verbleib und der Verwendung der exportierten Güter zu fragen. Die Bundesregierung hat trotz zum Teil noch existierender strenger Kontrollmechanismen ihr Land zum »shooting star« des Jahres 1995 unter den Rüstungsexporteuren gemacht. Sie wird weiterhin alles unternehmen, um auch beim Export von Kleinwaffen und Dual-use-Gütern ganz vorn in der Welt dabei zu sein.

Anmerkungen

1) Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Referat Außen- und Sicherheitspolitik (1995): Rüstungsgüter – zivil und militärisch verwendbare Güter. Stand: Januar 1995, S. 7 (1. Ausgabe September 1993). Zurück

2) H. Wulf (1995): Rüstungsexporte – Vizeweltmeister Deutschland. Hekt. Man., S. 9, 30. August 1995. Zurück

3) Wehrtechnik 2/1996. Zurück

4) Presse- und Informationsamt (1995),a.a.O., S. 6. Zurück

5) BT-Protokoll vom 01.06.1990, S. 16930. Zurück

6) H. Wulf (1989): Waffenexport aus Deutschland. Geschäfte mit dem fernen Tod, Reinbek bei Hamburg. Zurück

7) D. Pietsch (1994): Beschäftigungsfaktor Waffenexport. Positionen und Daten zur Rüstungsausfuhr. In: Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 8, S.980. Zurück

8) Vgl. Politische Grundsätze 1982; vgl. hierzu auch Pietsch 1994, a.a.O. S. 973. Zurück

9) H.-J. Gießmann (1995): Frieden schaffen mit deutschen Waffen? Der diskrete Abschied von strengen Exportkontrollen. In: R, Mutz, B. Schoch, F. Solms (Hrsg.), Friedensgutachten 1995, Münster, S. 319. Zurück

10) Verordnung EG Nr. 3381/94, abgedruckt in J. Endres (1995): Anpassung nach unten? Die Angleichung der deutschen Exportrestriktionen für Dual-use-Güter an die neuen Richtlinien der Europäischen Union, Arbeitspapiere aus dem Institut für Politische Wissenschaft der Universität Hamburg, Nr. 86, Hamburg. Zurück

11) Vermerk des Wirtschaftsministers, zit. n. Endres, a.a.O.,1995, S. 12. Zurück

12) Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern. Beschluß der Bundesregierung vom 28. April 1982, Ziffer 13. In: Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung, Nr. 38/S. 309, Bonn, den 5. Mai 1992. Zurück

13) Presse- und Informationsamt 1995, a.a.O., S. 24. Zurück

14) Süddeutsche Zeitung, 07.03.1995. Zurück

15) SIPRI (1995): SIPRI-Yearbook 1995. Armaments, Disarmaments and International Security, Oxford University Press. Zurück

16) Vgl. H.-J. Gießmann, a.a.O und Opitz in Ch. Butterwegge, M. Grundmann (Hrsg.)(1994): Zivilmacht Europa. Friedenspolitik und Rüstungskonversion in Ost und West, Köln. Zurück

17) Süddeutsche Zeitung, 21.02.1996). Zurück

18) Vgl. P. Strutynski (1995): Gegen den Strom: Wettrüsten in Ostasien. In: ami-antimilitarismus information, Heft 10, S. 28-34. Zurück

19) BICC-Bonn International Center for Conversion (1996): Conversion Survey 1996. Global Disarmament, Demilitarization and Demobilization, Oxford University Press. Zurück

20) Vgl. Handelsblatt, 01.12.1995). Zurück

21) Vgl. z.B. K. Gonchar, P. Lock (1994): Observations on the Supply of Small Arms. Arbeitspapiere aus dem Institut für Politische Wissenschaft der Universität Hamburg, Nr. 84, Hamburg. Zurück

22) Wulf 1995, a.a.O., S. 10. Zurück

Dr. Peter Strutynski ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität GH-Kassel.

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