in Wissenschaft & Frieden 1994-4: Asien

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Konversion des Rüstungssektors

Entwicklungsoption für Rußland?1

von Thomas Sauer

Die wirtschaftlichen Entwicklungsaussichten Rußlands hängen maßgeblich davon ab, wieweit es gelingt, den postsowjetischen Rüstungssektor in den Kern einer vorwiegend zivil orientierten, international konkurrenzfähigen verarbeitenden Industrie zu verwandeln und die Rohstofflastigkeit der Exportstruktur zu überwinden.

Die Erfahrungen Südostasiens bestätigen, daß der Austausch von relativ ähnlichen, diversifizierten Industriegütern (intra-industrieller Handel) der dynamischste Teil des internationalen Handels ist: Länder, denen es gelingt, an diesem Handel im nennenswerten Umfang teilzuhaben, verfügen in der Regel über bessere langfristige Wachstums- und Entwicklungsaussichten als Länder, die vorwiegend Rohstoffe exportieren. Die erfolgreiche Konversion seiner Rüstungsindustrie wäre für Rußland eine entscheidende Voraussetzung, zu diesen Ländern zu gehören und seine langfristigen Wachstumsaussichten zu verbessern.

Die empirischen Erfahrungen zeigen aber auch, daß die Ergebnisse von Handelsliberalisierung in Entwicklungsländern mit großen Binnenmärkten und umfangreichen Rohstoffreserven relativ bescheiden waren und nachhaltige Erfolge beim Versuch dieser Länder, die Rohstofflastigkeit des Exportangebots zu überwinden, sehr unwahrscheinlich sind.2 Zu fragen ist, inwieweit diese Problematik auch für Rußland zutrifft und einen wirklichen Entwicklungssprung durch erfolgreiche Konversion der Rüstungsindustrie behindert.

Gerade in Rußland mehren sich seit 1993 die Symptome einer Form von Deindustrialisierung, die in der Fachliteratur unter dem Stichwort »Dutch disease« diskutiert wird: Diese »holländische Krankheit« wird ausgelöst durch exogene Rohstoffpreisschocks (in Holland war Erdgas gefunden worden), die, vermittelt über ihre Auswirkungen auf die relativen Preise von Rohstoff- und Nichtrohstoffsektor, die Wettbewerbsposition der verarbeitenden Industriezweige bzw. der Landwirtschaft nachhaltig verschlechtern können.3 Gerade die für diese Situation typische reale Aufwertung des Rubel war bereits im Verlauf des Jahres 1993 sukzessive erfolgt und spätestens seit Dezember 1993 in eine – an Kaufkraftparitäten gemessene – reale Überwertung des Rubel eingemündet.4

Ausgelöst wurde dieser Aufwertungsdruck auf den Rubel in den Jahren 1993 und 1994 vor allem durch die Entwicklung der Exportpreise für russische Rohstoffe in das »nahe Ausland«, also die Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion und die ehemaligen RGW-Mitgliedstaaten. Die Anpassung der Preise dieser Lieferungen an die Weltmarktpreise wirkte wie ein Rohstoffboom, der die Nachfrage nach russischen Rubeln erhöhte und den realen Rubelkurs – trotzt inflationärem Abwertungsdruck – stützte. Verstärkend hinzu kam die im russischen Reform- und Stabilisierungsprogramm von 1993 festgeschriebene Politik einer positiven Realverzinsung, die im November 1993 erstmals erreicht wurde.5 Die Kapitalflucht konnte so gebremst und Rußland wieder für Kapitalzufluß attraktiver gemacht werden, wodurch die Rubelnachfrage und der reale Aufwertungsdruck weiter erhöht wurden. Der überwiegende Teil des investierten Kapitals wiederum floß in den Rohstoffsektor, was dessen Boom weiter anheizte, während große Teile des verarbeitenden Gewerbes in eine tiefe Rezession stürzten. Die verarbeitende Industrie konnte durch den real aufgewerteten Rubel immer weniger im Ausland absetzen, während sie sich im Inland aufgrund derselben Ursache einer gestärkten Importkonkurrenz gegenüber sah, die sich insbesondere im konsumnahen Bereich verheerend auswirkte.

Von den Auswirkungen der »holländischen Krankheit« besonders betroffen ist, wie im folgenden dargestellt wird, der russische Rüstungssektor: Hier wurde ein wesentlicher Teil der langlebigen Konsum- und Investitionsgüter gefertigt, die sich nun einer scharfen Importkonkurrenz ausgesetzt sehen. Faktisch alle sowjetischen Hochtechnologieanbieter waren im Rüstungssektor konzentriert. Die Umwidmung (Konversion) dieser bislang vorwiegend militärisch genutzten Kapazitäten zu zivilen Zwecken sollte einen gewaltigen Innovationsschub in der sowjetischen Wirtschaft freisetzen und letztlich auch positiv auf die militärische Stärke des Landes zurückwirken. Offensichtlich ist der »Spin-off-Effekt«, den man sich durch den institutionellen Umbau des ex-sowjetischen Innovationssystems in eine zivile Richtung erhofft hatte, bislang ausgeblieben. Strukturelle Verzerrungen aufgrund einer durch den Rohstoffboom ausgelösten »holländischen Krankheit« könnten zusätzlich den Aufbau eines zivilen nationalen Innovationssystems als einer zentralen Wachstums- und Entwicklungsvoraussetzung für die russische Wirtschaft dauerhaft behindern.

Innovationsfähigkeit als zentrale Wachstumsvoraussetzung

Würde Rußland auf den Weltmärkten dauerhaft in die Rolle eines Rohstoffexporteurs gedrängt, wäre kaum von einem ernsthaften Transformationserfolg zu sprechen, wenn gleichzeitig die wesentlichen ökonomischen Modernisierungsziele der russischen Reformpolitik verfehlt würden. Gerade die neue westliche Wachstums- und Außenhandelstheorie hebt die Fähigkeit, endogen technischen Fortschritt hervorzubringen, als zentrale Wachstumsvoraussetzung für moderne Volkswirtschaften hervor.6 Sie geht in ihrer Argumentation davon aus, daß Technologieproduktion (Innovation) in der Regel mit der Existenz von unvollkommenen Märkten verbunden ist: Ihre hohen Fixkosten und Lerneffekte führen zu steigenden Skalenerträgen bei den Unternehmen, die ihre Innovationen erfolgreich am Markt unterbringen. Die daraus folgende oligopolistische oder monopolistische Konkurrenzposition der innovativen Unternehmen erlaubt ihnen ein strategisches Verhalten, bei dem die Wettbewerbsfähigkeit nicht allein von den Preisen bestimmt wird, zu denen sie anbieten können.

Die Außenhandelsliberalisierung der osteuropäischen Transformationsländer bewirkt eine Vergrößerung des Marktes.7 Diese erhöht (modelltheoretisch) einerseits die mögliche Anzahl der Produktvarianten bzw. der Komponenten zur Fertigung und senkt andererseits die Durchschnittskosten aufgrund der größeren Absatzmöglichkeiten. Es stellt sich aber die Frage, welche Unternehmen in welchen Ländern diese Skalenerträge bei einer Öffnung der Märkte realisieren können. Weil ihre bisherigen Absatzmärkte relativ klein waren, sind osteuropäische Unternehmen von ihren Ausgangsbedingungen her zunächst einmal im Nachteil: Es besteht die Möglichkeit, daß westeuropäische und asiatische Unternehmen trotz Außenhandelsliberalisierung die neuen osteuropäischen Konkurrenten dauerhaft vom Markt halten können, indem sie ihre höheren Skalenerträge effizient zur Stabilisierung ihres technologischen Vorsprungs nutzen. Diese Tendenz würde im russischen Falle durch einen Rohstoffboom nur verstärkt und verfestigt.

Im Ergebnis könnte dies zu einer vollkommenen Verlagerung FuE-intensiver Produktion nach Westeuropa führen und dort Wachstum auslösen, während in Osteuropa aufgrund der Erosion – und des ausbleibenden Umbaus – der lokalen Innovationssysteme eine dauerhafte Entwicklungsblockade errichtet würde. Es muß also zu einer entwicklungsorientierten Abstimmung zwischen makroökonomischer Stabilisierung, außenwirtschaftlicher Liberalisierung und wachstumsorientierter Strukturpolitik in Rußland und Osteuropa kommen, soll eine dauerhafte Divergenz der Wachstums- und Entwicklungsaussichten im Vergleich mit den entwickelten Marktwirtschaften vermieden werden. Dies gilt insbesondere für die Konversion des militärischen Innovationssystems in Rußland als einem zentralen Bestandteil der Strukturpolitik, die bisher gerade an der fehlerhaften Abstimmung mit der Makro- und Reformpolitik gescheitert ist. Dabei sind zwei Phasen zu unterscheiden: die der gorbatschowschen Perestrojka und die der marktorientierten Reformen seit dem Zerfall der Sowjetunion.

Der während der Gorbatschow-Ära erwartete innovative »Spin-off-Effekt« der sowjetischen Rüstungsforschung durch Abrüstung und Konversion blieb in der Praxis weitestgehend aus. Dafür lassen sich neben systemspezifischen auch systemunabhängige Ursachen benennen: In den westlichen Marktwirtschaften fiel die »Friedensdividende« der Konversion der Rüstungsindustrie bislang ebenfalls viel spärlicher aus als in der ersten Abrüstungseuphorie erwartet. Zahlreiche Konversionsprojekte scheiterten daran, daß es den Unternehmen offenbar sehr schwer fällt, die Fähigkeit zum kostenbewußten, konkurrenz- und innovationsorientierten Agieren zu entwickeln, die auf zivilen Hochtechnologiemärkten unabdingbar ist und die aufgrund der eingeschränkten Wettbewerbssituation auf den nationalen Rüstungsmärkten nicht notwendig war. Die Erwartung, daß sich das hochqualifizierte technologische Angebot des Rüstungssektors problemlos auch eine geeignete zivile Nachfrage schaffen könne, erfüllte sich daher nicht.8

Außerdem waren für kritische, auch militärstrategisch relevante Technologiefelder9, dazu gehört insbesondere die Mikroelektronik, in den siebziger und achtziger Jahren die zivilen Märkte zu den entscheidenden Innovationstriebkräften geworden. Der direkte Vergleich zwischen zivilen und militärischen Anbietern auf dem Gebiet doppelt – militärisch und zivil – verwendbarer Technologien (»Dual-use-Technologien«) machte deutlich, daß die zivilen Anbieter hinsichtlich des technologischen Niveaus und der Effizienz der Produktion oftmals den traditionellen Wehrtechnikproduzenten überlegen waren.

In der UdSSR kam zu der systemindifferenten Problematik die systemspezifische Problematik hinzu, daß sich die sowjetischen Unternehmen insgesamt in einer Mangelwirtschaft bewegten. Darüber hinaus mußten sie nicht über den Preis oder das technologische Niveau ihrer Produkte um ihre Kunden konkurrieren, sondern konnten sich in der Regel auf den Absatz ihrer defizitären Güter verlassen. Die starke Stellung sowjetischer Unternehmen gegenüber den privaten Konsumenten rührte daher, daß sie im Gegensatz zu diesen keinen harten, sondern »weichen« Budgetbeschränkungen unterlagen: Sowohl das Überleben der Unternehmen als auch ihr Wachstum hing nicht davon ab, daß die Verkaufserlöse die Produktionskosten deckten und einen Ertrag sicherten, weil beides im Bedarfsfall vom sowjetischen Staat durch Subventionen aller Art gesichert wurde.10 Im Ergebnis waren die sowjetischen Rüstungsunternehmen allgemein nicht zu effizienten, kostenbewußten und innovativen Verhaltensweisen gezwungen.

In der UdSSR fehlte es somit systembedingt zusätzlich an Konkurrenz um die zivilen Kunden, welche die Einstellung technologisch obsoleter Produktionen und die Einführung neuer, innovativer Produkte erzwungen hätte. Die russischen Rüstungsunternehmen befanden sich hier in einer Art »doppelter Abkapselung« von innovativer Nachfrage: sowohl aus dem militärischen als auch aus dem zivilen Bereich. Gerade dieser Umstand trug maßgeblich dazu bei, den Rückstand gegenüber den USA und anderen westlichen Staaten auf den Feldern militärstrategisch relevanter »Dual-use-Technologien« – wie der Mikroelektronik – rasch zu vergrößern.11

Das Phänomen der »weichen Budgetbeschränkungen« der sowjetischen Betriebe wurde während der Perestrojka nicht etwa beseitigt, sondern vielmehr verstärkt, weil man zwar das Instrumentarium zentraler Mengenplanung weitestgehend abbaute und die Betriebe zugleich eine größere finanzielle Dispositionsautonomie erhielten, die Praxis zentraler Subventionierung »prioritärer« Bereiche aber nicht eingestellt wurde. Davon profitierte der russische Rüstungssektor unmittelbar, weil seine – teilweise – Konversion zur obersten Priorität erklärt wurde, ohne ihn tatsächlich zur Konkurrenz um zivile Märkte zu zwingen. Im Ergebnis behinderte die Konversion in dieser Spätphase der Perestrojka eher marktorientierte Reformen als sie zu befördern, weil sie dem Rüstungssektor nach wie vor eine Sonderstellung einräumte.

Marktorientierte Reformen änderten die Situation

Die Situation änderte sich erst grundlegend, als die Regierung Gajdar in der Russischen Föderation Ende 1991 marktorientierte Reformen tatsächlich in Angriff nahm, die auch die Rahmenbedingungen für die russischen Rüstungsunternehmen radikal verändern sollten. Wesentliche Eckpunkte waren:

Anpassung und Marktöffnung

Die genannten Faktoren, vor allem die aus Abrüstung und Marktöffnung (»Dutch disease«) folgenden, beinflußten maßgeblich das Anpassungsverhalten der russischen Rüstungsunternehmen. Neue russische Daten, die dem ifo vom Zentrum für ökonomische Konjunktur bei der Regierung der Russischen Föderation in Moskau (i.f. »Zentrum«) zur Verfügung gestellt wurden, erlauben eine genauere Analyse der zugrundeliegenden Verhaltensmuster.12 Erfaßt wurden zum einen quantitative Daten über Produktion, Beschäftigung, Entlohnung und Investitionen im russischen Rüstungssektor von rund 700 Konversionsbetrieben, die dem russischen Staatskomitee für die Verteidigungsindustrie, Goskomoboronprom, unterstehen. Sie erlauben differenzierte Aussagen über die Entwicklung in einzelnen Produktgruppen, Branchen und Regionen. Zum anderen hat die Industrieabteilung des Zentrums (unter der Leitung von D. Belâev) seit 1993 zwei schriftliche Befragungen von Konversionsunternehmen des russischen Rüstungssektors durchgeführt, bei denen die 140 (1993) bzw. 158 (1994) antwortenden Unternehmen ein – zumindest annähernd – repräsentatives Bild der Grundgesamtheit von rund 700 in Frage kommenden Betrieben geben: So stimmt die Betriebsgrößenverteilung der Stichprobe (nach der Zahl der Beschäftigten) sehr gut mit der der Rüstungsunternehmen insgesamt überein (Abb.1).

Gerade die Kombination von Angaben über die quantitative Entwicklung des Rüstungssektors insgesamt mit den qualitativen Befragungsergebnissen des Zentrums verspricht einen vertieften Einblick in das Anpassungsverhalten russischer Rüstungsunternehmen.

Die Daten des Zentrums für ökonomische Konjunktur (Tab.1) weisen einen durchgängig starken Rückgang der Wehrgüterproduktion spätestens seit 1991 aus. Dieser Rückgang setzte also bereits vor den radikalen Kürzungen des russischen Rüstungsetats des Jahres 1992 ein (diese und der Einbruch bei den Rüstungsexporten schlugen allerdings zusätzlich mit 12 Prozentpunkten zu Buche). Die Daten für das erste Halbjahr 1994 deuten daraufhin, daß die Stärke der Kontraktion der Wehrgüterproduktion im laufenden Jahr sogar noch übertroffen wird; jetzt ist aber offenbar gleichermaßen die zivile Produktion erfaßt.

Versteckte Arbeitslosigkeit in den Rüstungsbetrieben

Die Zivilproduktion konnte bis 1993 einen bedeutenden Teil des Produktionsrückganges im Rüstungssektor auffangen, weil hier die Kontraktion nicht so stark ausgeprägt war wie in der Wehrgüterproduktion. Die Beschäftigung in der Zivilproduktion nahm 1991 und 1992 sogar absolut zu, was den Stellenabbau im militärischen Bereich zumindest z.T. kompensierte. Insgesamt ging die Beschäftigung deutlich langsamer zurück als die Produktion im Rüstungssektor. Dies läßt auf eine Hortung von Arbeitskräften bzw. die Entstehung einer versteckten Arbeitslosigkeit in den Rüstungsbetrieben schließen. Im Ergebnis ist auch die Entwicklung der Arbeitsproduktivität im russischen Rüstungssektor insgesamt negativ. Nur 1993 ging der Produktionsrückgang zumindest annähernd mit dem Stellenabbau einher, eine Entwicklung, die sich 1994 aber bislang nicht fortsetzte.

1992, als der Beschäftigungsanstieg in der Zivilproduktion des Rüstungssektors besonders stark war, ging der Stellenabbau in der Rüstungsproduktion relativ reibungslos vonstatten; allerdings verschlechterte sich im Ergebnis die Produktivität in der Zivilproduktion überdurchschnittlich stark, während sie in der Wehrgüterproduktion ausnahmsweise annähernd konstant blieb. Bei entsprechenden Beschäftigungsmöglichkeiten im zivilen Bereich ist also grundsätzlich ein zum Produktionsrückgang proportionaler Stellenabbau in der Wehrgüterproduktion möglich, allerdings praktisch nur zum Preis eines Produktivitätsrückgangs in der Zivilproduktion.

Die qualitativen Befragungsergebnisse des Zentrums für ökonomische Konjunktur entsprachen zumindest für das Jahr 1992 nicht der quantitativ ermittelten beschleunigten Reduktion der Zivilproduktion des Rüstungssektors: Der Saldo der Antworten auf die Frage nach der Entwicklung der Zivilproduktion war noch 1992 mit 6 Prozentpunkten positiv und wurde 1993 dagegen mit 17 Prozentpunkten deutlich negativ. Zugleich zeigen sich erhebliche Disproportionen zwischen den Angaben über den Umfang der Zivilproduktion und die Entwicklung der Nachfrage nach diesen zivilen Gütern. Sie zeigen an, daß die Rüstungsbetriebe immer noch bei ihren Produktionsplanungen die von ihnen selbst vermutete Entwicklung der Nachfrage zu einem beachtlichen Teil hartnäckig ignorieren: Der erwartete und der tatsächlich eingetretene Nachfragerückgang übertrafen die prognostizierten und die faktischen Produktionsrückgänge jeweils um signifikante Größenordnungen. Das bedeutet, daß ein zunehmender Anteil der Zivilproduktion des Rüstungssektors »auf Halde« produziert wird und »weiche Budgetbeschränkungen« immer noch das Verhalten der Unternehmen bestimmen.

Binnenwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit

Unter dem Vorbehalt, daß Produktionszahlen angesichts des massiven Aufbaus von Lagern fertiger Erzeugnisse nur sehr bedingt etwas über die Marktentwicklung aussagen, sind auch die Daten über die Produktion einzelner ziviler Investitions- und Konsumgütergruppen im Bereich des russischen Rüstungssektors zu betrachten. Sie geben Auskunft über die Relation der Zivilproduktion des Rüstungssektors zur Produktion dieser Gütergruppen im gesamten verarbeitenden Gewerbe. Damit kann zumindest indirekt – gleiches Lagerhaltungsverhalten unterstellt – auf die Veränderungen der Marktanteile und damit der binnenwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit des Rüstungssektors geschlossen werden. Es wird ein differenziertes Bild erkennbar: Die binnenwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit des Rüstungssektors gegenüber dem Zivilsektor ist offensichtlich nicht eindeutig besser (wie noch in der sowjetischen Diskussion oftmals behauptet wurde). Vielmehr mußten Anbieter aus dem militärischen Bereich (beispielsweise bei der Herstellung von Motorrädern und Motorrollern sowie von Güterwaggons und Anlagen für die Nahrungsmittelindustrie) »Marktanteilsverluste« bei einzelnen Gütergruppen hinnehmen.

Bei anderen Gütergruppen konnte sich der Rüstungssektor tatsächlich gegenüber dem Zivilsektor behaupten, entweder weil die Kontraktion der Produktion hier nicht so stark war wie im verarbeitenden Gewerbe insgesamt (das gilt insbesondere für die Herstellung von Lastkraftwagen, Bohrausrüstungen, spanabhebenden Werkzeugmaschinen) oder weil der Rüstungssektor – im Gegensatz zur Gesamtindustrie – seine Produktion sogar ausweiten konnte, wie – bezeichnenderweise – bei der Herstellung von Maschinen, Ausrüstungen und Ersatzteilen für Erdölraffinerien, Erdölförderung und Bergbau, wo der militärische Maschinenbau offenbar von der vergleichsweise guten Investitionssituation im Rohstoffsektor profitierte.

Die Investitionsgüterproduktion des Rüstungssektors hat also offensichtlich genügend auch zivil nutzbare Kapazitäten, um zivile binnenwirtschaftliche Nachfrage zu befriedigen, sofern sie gegeben ist und die Importkonkurrenz aufgrund der realen Rubelaufwertung nicht erdrückend. Unter der Auslandskonkurrenz leidet seit 1993 vor allem die Produktion von langlebigen Konsumgütern, die traditionell fast ausschließlich im Bereich des Rüstungssektors konzentriert war. Bis dahin konnten hier – teilweise sogar beachtliche – Produktionszuwächse erzielt wurden.

Branchenentwicklung des Rüstungssektors

Einen – im Vergleich zum gesamten Rüstungssektor – überdurchschnittlichen Produktionsrückgang hatten 1993 und im ersten Quartal 199413 vier Branchen des Rüstungssektors zu verzeichnen: die Luftfahrt, das Nachrichtenwesen, die Elektronik sowie die Waffen- und Munitionsproduktion. Dagegen waren Schiffbau, Radioindustrie, Raumfahrt und Atomindustrie im gleichen Zeitraum unterdurchschnittlich vom Produktionsrückgang betroffen.

Diese Probleme im Produktionsbereich spiegeln sich recht gleichmäßig in der Produktivitätsentwicklung wider: Die Branchen, deren Produktion 1993 und im ersten Quartal 1994 am stärksten schrumpfte, hatten auch am meisten Probleme, ihren Beschäftigungsstand entsprechend der sinkenden Kapazitätsauslastung zu verringern, was im Ergebnis in den betroffenen Branchen (Luftfahrt, Nachrichtenwesen, Elektronik, Waffen- und Munitonsherstellung) zu überdurchschnittlichen Produktivitätsrückgängen führte. Nur in der Elektronikindustrie konnte dieser Trend im ersten Quartal 1994 umgekehrt werden.

Konfrontiert man die Produktivitätsentwicklung in den Rüstungsbranchen mit dem relativen Lohnnivau, scheint ein positiver Zusammenhang offensichtlich (Abb.2): Die beiden Branchen mit der besten Produktivitätsentwicklung (Schiffbau und Atomindustrie) können auch die höchsten Lohnniveaus im Rüstungssektor aufweisen (bei der Atomindustrie liegt es sogar deutlich höher als in der Gesamtindustrie). Umgekehrt werden in den Branchen mit den schlechtesten Produktivitätskennziffern auch die niedrigsten Löhne im Vergleich zum gesamten verarbeitenden Gewerbe gezahlt.

Die Beschäftigten in den Krisenbranchen des Rüstungssektors zahlen also mit ihrem negativen Lohndifferential den Preis für die versteckte Arbeitslosigkeit in ihrem Industriezweig. Diese Form der »Arbeitslosenversicherung« wird so betriebs- bzw. branchenintern und nicht gesellschaftlich umgelegt. Ausnahmebereich ist die »Radioindustrie«, bei der eine relativ günstige Produktivitätsentwicklung mit einem sehr niedrigen Lohnniveau einhergeht. Dies und das ebenfalls sehr niedrige Lohnniveau in den anderen »elektronikrelevanten« Industriezweigen des Rüstungssektors (Nachrichtenwesen und Elektronik) deutet darauf hin, daß die Wettbewerbsfähigkeit dieser Branchen vor allem an dem technologischen Rückstand und der mangelhaften Qualität der Produkte leidet.

Betrachtet man den Anteil zentralisierter Investitionen an den gesamten Investitionen der einzelnen Branchen des Rüstungssektors als Indikator für das Ausmaß ihrer Subventionierung, dann deutet einiges darauf hin, daß vor allem die produktivsten Branchen subventioniert werden, das gilt zumindest für den Schiffbau und die Raumfahrtindustrie (allerdings nicht für die Elektronikindustrie), für die Atomindustrie lagen leider keine Investitionsangaben vor.

Die größten Rüstungsunternehmen als Nutznießer

Wie eingangs schon angeführt wurde, ist die Rüstungsproduktion im Vergleich zur Gesamtindustrie (vgl. Abb.1) überproportional konzentriert. Wie die Befragungsergebnisse des Zentrums für ökonomische Konjunktur deutlich machen, profitieren die größten Rüstungsunternehmen mit mehr als 10.000 Beschäftigten auch überproportional von den Fördermaßnahmen, die im Konversionsgesetz von 1992 festgeschrieben sind: Das gilt insbesondere für die Nutzung zentraler Konversionsfonds, zu denen diese Größtunternehmen offensichtlich den besten Zugang haben, aber auch für Regeln bei der Preisfestsetzung und Vergünstigungen bei den Abschreibungsregeln und außenwirtschaftlicher Tätigkeit. Nur Kompensationszahlungen für Konversionsverluste, die beispielsweise durch Stornierung von Rüstungsaufträgen aufgetreten sind, werden stärker von »kleineren« Rüstungsunternehmen in Anspruch genommen.

Nutzen die gößten russischen Rüstungsunternehmen offensichtlich bislang die Fördermaßnahmen des Konversionsgesetzes am intensivsten, zeigten sie zugleich auch die deutlichsten Präferenzen für eine Rüstungsoption: Beim tatsächlichen (1993) und für 1994 anvisierten Wachstum lagen die Rüstungsunternehmen mit mehr als 10.000 Beschäftigten eindeutig vorn. Bedenklich muß aber vor allem stimmen, daß diese Unternehmen in ihrer absoluten Mehrheit 1994 bereits wieder eine Erhöhung der Rüstungsproduktion planten.

Konversion spielt nur noch eine untergeordnete Rolle

Konversion der Rüstungsproduktion im engeren Sinne (»Kürzung der militärischen und Ausweitung der zivilen Produktion«) spielt 1994 nach den Befragungsergebnissen des Zentrums für ökonomische Konjunktur nur noch eine untergeordnete Rolle als Entwicklungsstrategie für die russischen Rüstungsunternehmen: Ganze 4% der befragen Unternehmen votierten noch für diese Option (1993 waren es immerhin noch 14%). Dagegen richten viele Rüstungsunternehmen ihre Anstrengungen auf eine Diversifizierung ihrer Produktionspalette (Option: Beibehaltung der Rüstungsproduktion auf dem derzeitigen Niveau und Erhöhung der zivilen Produktion). Aber auch hier ist 1994 mit 26% gegenüber 1993 mit 39% eine deutliche Abnahme zu verzeichen. Ein nicht unerheblicher Teil der Unternehmen von (1994 immerhin 13%; 1993 16%) votierten für die Rüstungsoption, d.h. eine Erhöhung der Wehrgüterproduktion u.a. für den Export.

Eine 1994 stark zunehmende Bedeutung für die Wehrgüterproduzenten hatten vor allem Umstrukturierungsstrategien (Option: Reorganisation der Produktion)14: Mehr als die Hälfte der Unternehmen plante offensichtlich für 1994 gezielte Restrukturierungsmaßnahmen. Dabei wurden einerseits – vor allem von den Staatsunternehmen – die Konzernbildung (Bildung von Finanz-Industrie-Gruppen) und andererseits – vor allem von in Kapitalgesellschaften umgewandelten Unternehmen – die Gründung von Gemeinschaftsunternehmen »unter Teilnahme von ausländischen Partnern« als Umstrukturierungsmaßnahmen bevorzugt.

Resümee

Für die Hypothese, daß die »Dutch-disease«-Problematik für Rußland relevant ist und die Konversion des russischen Rüstungssektors behindert, konnten anhand der vorliegenden Daten einige erhärtende Indizien gewonnen werden, die allerdings einer weiteren empirischen Überprüfung auf Grundlage einer weiter verbesserten Datenlage bedürfen. Evident ist, daß der Rüstungssektor stärker als andere Industriesektoren vom strukturellen Anpassungsdruck betroffen ist. Das zeigte sich daran, daß hier der Produktionsrückgang überdurchschnittlich stark ausfiel (vgl. Tab.1) und vor allem an dem relativ niedrigen Lohnniveau, das die Rüstungsunternehmen – mit Ausnahme derjenigen in der Atomindustrie – zahlen konnten und das im vollständigen Kontrast zu den überdurchschnittlichen Löhnen steht, die den Rüstungsbeschäftigten vor der Gajdar-Wende zugeschrieben wurden.

Zum einen ist diese überproportionale Kontraktion des Rüstungssektors Ausdruck der radikalen Kürzung des Wehrbudgets und insbesondere der Beschaffung militärischer Ausrüstungen für die russischen Streitkräfte sowie des Verlusts traditioneller Absatzmärkte für Rüstungsexporte in den ehemaligen Mitgliedstaaten des Warschauer Vertrages. Zum anderen sprechen die massiven Probleme

der »elektronikrelevanten« Rüstungszweige dafür, daß die Importkonkurrenz hier immens ist, und zwar sowohl unter preislichen Aspekten als auch von der Qualität der Produkte her. Es ist wahrscheinlich, daß die Preiskonkurrenz für die gesamte Zivilproduktion des Rüstungssektors spätestens seit 1994 zum maßgeblichen Faktor geworden ist: In diesem Jahr sinkt sie erstmals stärker als die Produktion im Durchschnitt der gesamten Industrie. Massiv betroffen sind auch leistungsstarke Branchen wie die Luft- und Raumfahrtindustrien. Gerade hier, bei an sich konkurrenzfähigen Branchen, behindert natürlich die reale Überwertung des Rubel den Absatz auf den internationalen Märkten besonders stark.

Insgesamt zeigt sich ein massiver politischer und ökonomischer Bedeutungsverlust des russischen Rüstungssektors: Nach der massiven Reduktion des Rüstungsetats im Jahr 1992 war bisher kein entsprechend massiver Wiederanstieg zu verzeichnen. Vielmehr haben sich die Prioritäten zugunsten anderer Sektoren verschoben, vor allem zugunsten des sogenannten Brennstoff-Industrie-Komplexes und der Landwirtschaft: Der Etatposten für Beschaffungen von Rüstungsgütern entspricht mit 8,4 Bill. Rubel etwa den gesamten Subventionen für die Grundstoffindustrien (7,8 Bill. Rubel) und ist deutlich kleiner als die Landwirtschaftssubventionen von insgesamt 12 Bill. Rubel.15

Für die Konversion des Rüstungssektors ist im russischen Föderationshaushalt für 1994 mit 755 Mrd. Rubeln nur ein Zehntel der Zuweisungen vorgesehen, welche die Grundstoffindustrien bekommen und nur ein Sechzehntel dessen, was für die Landwirtschaft reserviert wurde. Mit dieser Summe ist keine ernsthafte »selektive« Strukturpolitik zu machen, die auf eine zivilorientierte Modernisierung des einstmals militärischen Maschinenbaus gerichtet ist.

Für die Fähigkeit des neuen russischen Wirtschaftssystems endogen technischen Fortschritt hervorzubringen, ist ein zwar abgespecktes, aber intaktes Innovationssystem notwendig16; internationale Kooperationen auf den Gebieten Rüstungskonversion sowie Forschung und Entwicklung könnten dabei zwar eine wichtige Rolle spielen, tun es bislang trotz großen öffentlichen Interesses aber noch nicht: So waren nach OECD-Angaben vom April 199417 von den technischen Hilfsmaßnahmen der multilateraten Finanz- und Wirtschaftsorganisationen (EBRD, IBRD, IMF, EC) nur 1,4% der Projektsummen für die Unterstützung der Rüstungskonversion in den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) vorgesehen, bei den laufenden Projekten waren es sogar nur 0,3% der insgesamt (bereits vergebenen) Mittel. Noch geringer war der Anteil der technischen Fördermittel für Wissenschaft und Technologie in den NUS: 0,1% bei den geplanten und 0,5% bei den bereits abgeschlossenen Projekten. Die Zahlen machen deutlich, wie gering die Priorität ist, die im Rahmen der internationalen Unterstützung der Rüstungskonversion und dem Innovationssystem in Rußland beigemessen wird, auch wenn zahlreiche bilaterale Initiativen existieren, die aber das Bild der quantitativen Unterstützung nicht wesentlich verändern.18 Auch auf der Unternehmensebene sind die Kooperationen quantitativ bisher eine zu vernachlässigende Größe: Nach den Angaben des Zentrums für ökonomische Konjunktur waren in den ersten neun Monaten 1993 ganze 0,3% der Konversionsaufwendungen in der russischen Rüstungsindustrie Mittel ausländischer Investoren.19

Die lang anhaltende Überbewertung des Rubel birgt die Gefahr in sich, daß die überfällige strukturelle Anpassung der russischen Wirtschaft in eine Richtung »überschießt«, die die verarbeitenden Zweige der Industrie dauerhaft in Mitleidenschaft zieht und eine erfolgreiche Konversion der russischen Rüstungsindustrie verhindert. Damit wären auch die Entwicklungsaussichten Rußlands langfristig sehr beschränkt. Sollte sich diese Diagnose einer »holländischen Krankheit« erhärten, steht eine Therapie vor den bekannten Dilemmata: Eine politisch induzierte allgemeine Abwertung des Rubel hätte unerwünschte inflationäre Folgen und würde darüber hinaus das Vertrauen der russischen Bevölkerung in die wirtschaftspolitische Kompetenz ihrer Regierung nachhaltig erschüttern. Die Einführung gespaltener Wechselkurse würde einen Wust neuer bürokratischer Reglementierung bedeuten und auf mittlere Frist kaum durchzuhalten sein. Bleiben als »zweitbeste«, aber sinnvollste Lösung nur interventionistische Maßnahmen mit all ihren Problemen: Sie müßten die Umverteilung eines signifikanten Teils der Rohstofferlöse in den Modernisierungskern der verarbeitenden Industrie gewährleisten und die Konversion des russischen Rüstungssektors vorantreiben.

Tabelle 1: Produktion und Beschäftigung im Rüstungssektor Rußlands (1990-1994)
jeweils Vorjahreszeitraum=100
1991/90 1992/91 1993/92 1. H. 1994
Industrieproduktion insgesamt 90 84 84 74
Produktion des Rüstungssektors insgesamt 86 82 84 63
- militärische Produktion 74 62 70 61
- zivile Produktion 96 93 89 64
Produktionsarbeiter insgesamt 96 91 88 85
- militärische Produktion 86 63 78 k.A.
- zivile Produktion 104 108 93 k.A.
Produktionsindex 90 90 95 74
- militärische Produktion 86 98 90 k.A.
- zivile Produktion 92 86 96 k.A.
Quelle: Centr ekonomiceskoj kon'ûnktury, Rossiâ 1992, S. 157; dass., Rossiâ 1994, Vyp. 1, S. 188; dass., Segoduâ, 30.9.1994, S. 11; Bezeichnungen des ifo Instituts.
Tabelle 2: Branchenentwicklung im russischen Rüstungssektor 1993/94
Gesamt- sektor Luft- fahrt Schiff- bau Radio- ind. Nach- rich- ten- wesen Elektro- nik Waffen Muni- tion Raum- fahrt Atom Indu- strie
Produktion (in % des Vorjahreszeitsraum)
1992 82 84 89 84 74 72 84 70 94 100 81
1993 84 81 88 93 78 66 82 82 95 103 84
I/1994 65 54 77 69 60 60 56 64 70 84 75
Beschäftigung in der industriellen Produktion (in % des Vorjahreszeitraums)
1922 91 91 90 87 87 92 93 90 89 97 96
1993 88 90 90 86 82 81 91 89 89 97 93
I/1994 86 87 89 85 82 79 88 85 88 94 91
Lohnniveau (in % des Durchschnitts des gesamten Verarbeitenden Gewerbes)
1992 69 71 77 53 56 54 68 71 66 114 100
1993 68 68 89 53 52 44 64 62 70 121 100
Feb. 1994 70 65 98 56 55 46 62 58 76 129 100
Investitionen im Bereich der Hauptverwaltungen von Goskomoboronprom 1993 (Mrd. Rubel)
Gesamte I. 530,2 121,3 65 41,3 18,4 44,1 107,8 55,9 65,3 k.A. k.A.
Zentral I. 83,5 11,2 17,2 5,1 1,3 8,6 15,2 7,2 10,4 k.A. k.A.
Anteil ZI 15,7 9,2 26,5 12,3 7,1 19,5 14,1 12,9 15,9
Verteilung der Investitionen auf die Rüstungsbranchen (in % des Gesamtsektors)
Gesamt 100 22,9 12,3 7,8 3,5 8,3 20,3 10,5 12,3,
Zentral 100 13,4 20,6 6,1 1,6 10,3 18,2 8,6 12,5,
Quelle: Centr ekonomiceskoj kon'ûnktury, Rossiâ-1994, Vypusk 1, Tablica VI.17, S. 193; D.A. Belâev, Konversiâ voennogo proizvodstva, a.a.O., Tablici 2 & 5.

Anmerkungen

1) Dieser Artikel wurde zuerst in ausführlicherer Form im ifo Schnelldienst Nr. 32, 1994, veröffentlicht. Teilweise wurde er auf dem Workshop »Konzeptionelle und praktische Probleme betrieblicher Konversion« am 7. und 8. Oktober im Brandenburgischen Wirtschaftsinstitut Stahnsdorf präsentiert und verdankt dessen Teilnehmern einige Anregungen. Insbesondere ist der Autor Petra Opitz für einige kritische Anmerkungen dankar. Zurück

2) R. J. Langhammer, Das Exportangebot der Nachfolgestaaten der UdSSR auf dem Weltmarkt: Rohstoffe und sonst (noch) nichts?, in: Die Weltwirtschaft, Heft 4, 1993, S. 412 – 423, hier S. 421. Zurück

3) Vgl. R. Götz, »Deindustrialisierung« Rußlands: unabwendbares Schicksal oder Problem der Struktur- und Währungspolitik? Aktuelle Analysen des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien, Nr. 50, Köln, 13. September 1994, S. 6; vgl. auch Langhammer 1993, a.a.O., S. 421. Zurück

4) Götz, »Deindustrialisierung«, a.a.O., S. 4-5. Zurück

5) Vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin, Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel, Institut für Wirtschaftsforschung Halle, Die wirtschaftliche Lage Rußlands: Beschleunigte Talfahrt durch verschleppte Reformen, in: Wochenbericht des DIW, S. 283-319, S. 293. Zurück

6) Vgl. P. Romer, The Origins of Endogenous Growth, in: Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, Number 1, Winter 1994, S. 3-22; G. M. Grossman und E. Helpman, Endogenous Innovation in the Theory of Growth, ebd., S. 23-44. Vgl. zur im folgenden dargestellten Anwendung der Theorie auf Osteuropa insbesondere V. Vincentz, Internationaler Handel auf unvollkommenen Märkten: Implikationen für Osteuropa, Arbeiten aus dem Osteuropa-Institut München, Nr. 160, Juni 1993. Zurück

7) Gemessen am BSP sind es nur 5<0> <>%, um die der westeuropäische Markt erweitert wird, gemessen an der Zahl der Einwohner wächst der Markt allerdings um 30<0> <>%; vgl. Vincentz, Internationaler Handel, a.a.O., S. 5. Zurück

8) Vgl. die ausführliche Diskussion dieser Problematik in: J. A. Alic et al., Beyond Spinoff: Military and Commercial Technologies in a Changing World, Boston, 1992; vgl. auch den exzellenten Überblick über die amerikanische Diskussion von R. Rilling, Zuviel in Feuerkraft, zuwenig in die Gehirne … Die Rüstungs- und Technologiepolitik der USA im Übergang, in: W. Liebert, R. Rilling und J. Scheffran, Die Janusköpfigkeit von Forschung und Technik: Zum Problem zivil-militärischer Ambivalenz, Marburg, 1994, S. 44 – 106. Zurück

9) Vgl. L. M. Branscomb, Targeting Critical Technologies, in: STI Review No. 14, Paris: OECD, 1994, S. 33 – 57. Zurück

10) Vgl. J. Kornai, The Soft Budget Constraint, in: Kyklos, Bd. 39, 1986, No. 1, S. 3 – 30. Zurück

11) Eine ausführliche Analyse der Problematik findet sich in: T.H.W. Sauer, Mißlungene Vergesellschaftung: Fragmentierung als Problem des Innovationsprozesses im sowjetischen Wirtschaftssystem, ifo Studien zur Ostforschung, Band 12, München, 1994, insbesondere Teil IV. Zurück

12) D.A. Belâev, Ekonomiceskoe polozenie konversiruemych predprijatij i perspektivy ich razvitiâ v 1993, Ms., Moskau 1993, auszugsweise veröffentlicht in: Rossikie vesti, 29.9.93, S. II; ders., Konversiâ voennogo proizvodstva, Ms., Moskau 1994. Zurück

13) Für das gesamte erste Halbjahr lagen nur für einzelne Branchen Daten vor. Zurück

14) Allerdings sind hier Verzerrungen durch die Differenzierung der Fragestellung gegenüber 1993 wahrscheinlich. Zurück

15) Vgl. Rossijskaâ federaciâ, Federal'nyj zakon, „O federal'nom bûdzete na 1994 god“, in: Rossijskâ gazeta, 6. Juli 1994. Zurück

16) OECD, Centre for Co-Operation with the Economies in Transition: Science, Technology and Innovation Policies – Federation of Russia, Vol. I, Evaluation Report, Paris 1994. Zurück

17) S. Zecchnini, The Assistance of International Institutions to the Transition Process, Ms., o.O. [Paris] 7. April 1994, Table 3. Zurück

18) Vgl. OECD, Cooperation in Science and Technology with the Federation of Russia: Experience and Programms of Selected OECD Countries, Paris, 1994. Zurück

19) Centr ékonomiceskoj kon'ûnktury, Rossiâ-1994, Ekonomiceskaâ kon'ûnktura, Vypusk 1, Moskva, mart 1994, S. 194, Tablica VI.18. Zurück

Thomas Sauer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im ifo-Institut, München.

in Wissenschaft & Frieden 1994-4: Asien

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