in Wissenschaft & Frieden 1994-2: Ein Blick nach Osten

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Vom Recht des Stärkeren zur Stärke des Rechts

Möglichkeiten des Völkerrechts zur Eindämmung von Gewalt1

von Dieter Deiseroth

Moderne Gesellschaften sind aus einer Vielzahl von Gründen – nach innen wie nach außen – konflikt- und gewaltträchtig. Gewaltarme oder gar gewaltfreie Formen der Konfliktaustragung stellen sich nicht naturwüchsig ein. Vielmehr bedarf eine Zivilisierung der Art und Weise der Bewältigung und Lösung von Konflikten sowohl innerhalb von Gesellschaften als auch zwischen Großkollektiven (Volksgruppen, Völkern, Staaten, Staatengruppen) zahlreicher Bedingungen und Voraussetzungen.

Blick auf eine erfolgreiche Zivilisierung des Zusammenlebens von Menschen innerhalb moderner Gesellschaften hat Dieter Senghaas auf der Grundlage früherer Untersuchungen insbesondere von Norbert Elias, Johan Galtung und Hanna Newcombe sechs notwendige »Bausteine« und »Komponenten« für »inneren Frieden« herausgearbeitet („zivilisatorisches Hexagon“)2:

(1) Entprivatisierung von Gewalt (Entwaffnung der Bürgerinnen und Bürger) – staatliches »Gewaltmonopol«

(2) Herausbildung von Rechtsstaatlichkeit zur Kontrolle des (staatlichen) Gewaltmonopols

(3) Affektkontrolle als Grundlage von Aggressionshemmung und Gewaltverzicht und darauf aufbauend von Toleranz und Kompromißfähigkeit

(4) demokratische Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger

(5) Deckung der wirtschaftlichen und sozialen menschlichen Grundbedürfnisse; soziale Gerechtigkeit (Chancengleichheit und Verteilungsgerechtigkeit)

(6) konstruktive politische Konfliktkultur (faire Chancen für die Artikulation und den Ausgleich von unterschiedlichen Interessen)

Diese Voraussetzungen müssen – sollen sie wirksam sein – verläßlich gelten und damit institutionalisiert sein; sie sollen nicht in jeder neuen Auseinandersetzung stets zur Disposition stehen und jeweils erneut erkämpft werden müssen. Dies bedingt ihre rechtliche Verankerung und Gewährleistung durch Mechanismen des innerstaatlich geltenden Rechts.

Gilt dies auch für Konflikte zwischen Völkern, Staaten und Staatengruppen, also für die internationalen Beziehungen? Welche Bedingungen und Voraussetzungen müssen gegeben sein, damit auch zwischen menschlichen Großkollektiven (Ethnien, Völkern, Staaten und Staatengruppen) Konflikte zivilisiert, d.h. gewaltarm und möglichst gewaltfrei ausgetragen werden können? Friedensforscher werden mit Recht nicht müde herauszustellen, daß man vor allem an den Lebensbedingungen menschlicher Gesellschaften ansetzen muß, wenn es darum geht, unerwünschtes Verhalten und damit auch Gewalt und Krieg seltener zu machen. (…)

In den internationalen Beziehungen existiert unbestreitbar vor allem seit 1945 ein weites Spektrum an Regelungen des Völkerrechts, die auf die Vermeidung und Verhinderung von Gewaltanwendung und Krieg zwischen den Staaten und Völkern ausgerichtet sind.

Dennoch: Von 1945 bis heute hat es mehr als 170 Kriege in der Welt gegeben, mehr als 160 davon allein in der sog. Dritten Welt.3 Rund zwei Drittel aller Kriege in der »Dritten Welt« haben mit aktiver ausländischer Beteiligung an den Kämpfen stattgefunden. In mindestens 78 Fällen ist eine offene und direkte Intervention von Industriestaaten (des Nordens) in den militärischen Konflikten der »Dritten Welt« nach 1945 nachgewiesen worden.4 Insgesamt haben zwischen 25 und 35 Millionen Menschen in kriegerischen Auseinandersetzungen seit dem Ende des 2. Weltkrieges ihr Leben verloren.

Daß Kriege in diesem Ausmaße nach wie vor an der Tagesordnung sind, hat nicht erst heute beständige Zweifel an der Funktion und an der Bedeutung des Völkerrechts für das humanitäre Ziel der Verhütung von Krieg und Gewalt zwischen Staaten und Völkern genährt.

Die Skepsis beschränkt sich nicht allein auf die Effektivität des gegenwärtigen Völkerrechts, sondern schließt die generelle Frage ein, ob und ggf. in welcher Hinsicht das Völkerrecht überhaupt einen konstruktiven Beitrag zur Sicherung von Frieden und zur Verhütung gewaltförmiger Auseinandersetzungen in den internationalen Beziehungen und zur Eindämmung von Gewalt leisten kann. (…)

Was leistet das Völkerrecht, was kann es leisten?

Der deutsche Begriff »Völkerrecht« ist mißverständlich. Denn Völkerrecht regelt nicht (unmittelbar) die Rechtsverhältnisse zwischen »Völkern«. Es ist vielmehr die Rechtsordnung der (internationalen) Beziehungen zwischen den sogenannten Völkerrechtssubjekten. Diese sind:

Völkerrecht ist – wie alles Recht – »geronnene Politik«. Der Umschlag von »Politik« zum Völkerrechtssatz erfolgt entweder durch den in der Rechtsform des Vertrages ausgedrückten Konsens der Beteiligten (völkerrechtlicher Vertrag), durch die allgemeine, als Recht anerkannte Übung (völkerrechtliches Gewohnheitsrecht) oder mittels spezieller Rechtsetzungsakte durch dazu ermächtigte Organe internationaler Organisationen.

Das Völkerrecht verdankt seine Entstehung der Regelungsbedürftigkeit der internationalen Beziehungen.

Völkerrechtliche Regelungen resultieren in aller Regel aus dem Streben der an ihrer Entstehung Beteiligten, eine einmal erreichte Interessenkonvergenz durch Rechtssätze zu fixieren und dadurch mit einer gewissen Beständigkeit auszustatten. Sie sind Ausdruck der Vorstellungswelt(en) und Interessenlagen ihrer Urheber und mithin »Waffenstillstandslinien« in einem Kontinuum vielfältiger nationaler und internationaler Interessenkonflikte.

Völkerrechtliche Regelungen erfüllen als Rechtsnormen mit ihrem Anspruch auf Befolgung eine Ordnungsfunktion in den internationalen Beziehungen und gewährleisten damit zugleich eine gewisse – von zahlreichen Faktoren abhängige – Berechenbarkeit und Rechtssicherheit.

Das Völkerrecht stellt zudem zur Regelung der internationalen Beziehungen Instrumente zur Verfügung, und zwar

Effektivität und Durchsetzung des Völkerrechts

Die Entstehung sowohl von Völkervertragsrecht als auch von Völkergewohnheitsrecht ist auf den Konsens der am Normbildungsprozeß beteiligten Völkerrechtssubjekte, d.h. vor allem der Regierungen der nationalen Einzelstaaten angewiesen. Es gibt keinen von den Völkern direkt gewählten und damit kontrollierten demokratischen unmittelbaren Normgeber (»Weltparlament«). Das Tempo der Veränderung des Völkerrechts wird angesichts dieser »Konsenserfordernisse« zwischen den Nationalstaaten vielfach vom »Letzten im Geleitzug« bestimmt. Es ist mithin nicht verwunderlich, wenn sich in nicht wenigen völkerrechtlichen Vorschriften überkommene tradierte Machtstrukturen aus der Zeit ihrer Entstehung wiederfinden und dennoch bis heute weiterhin Geltung beanspruchen.

Die vor allem nach dem 2. Weltkrieg erfolgte Schaffung internationaler Organisationen hat freilich für den Prozeß der völkerrechtlichen Normbildung insofern zu Neuerungen geführt, als daß einzelne von ihnen ermächtigt worden sind, völkerrechtlich verbindliche Entscheidungen zu treffen und damit letztlich (mittelbar) auch Normsetzungen vorzunehmen.

In der Zeit des sogenannten »klassischen« (europäischen) Völkerrechts, d.h. bis zur Schaffung des Völkerbundes am Ende des 1. Weltkrieges, vollzog sich die Sicherung und Durchsetzung des Völkerrechts fast ausschließlich durch einzelstaatliche Maßnahmen der Selbsthilfe, d.h. durch Intervention, Repressalien und Krieg. Dieses internationale Faustrecht gab in der Praxis dem Stärkeren gegenüber dem Schwächeren Möglichkeiten an die Hand, die dem Schwächeren gegenüber dem Stärkeren verwehrt waren. Es legitimierte aber nicht nur die gewalttätige Durchsetzung der politischen, ökonomischen und rechtlichen Interessen des jeweils Stärkeren, sondern durch eine entsprechende Praxis auch die Herausbildung ungeschriebenen Gewohnheitsrechts im Sinne dieser Interessen.

Sowohl nach dem 1. Weltkrieg als auch vor allem nach dem 2. Weltkrieg wurde deshalb versucht, an die Stelle der einzelstaatlichen »Selbsthilfe«, also letztlich des Faustrechts des Stärkeren, eine kollektive Organisation zur Stärkung des Rechts aller zu setzen, die – wie in der Satzung der Vereinten Nationen dann geschehen – die einzelstaatliche Gewaltanwendung zur Durchsetzung einzelstaatlicher Interessen jedenfalls grundsätzlich verbietet, ohne freilich ein wirksames umfassendes kollektives System zur Wahrung und Durchsetzung des Völkerrechts auf der Basis der souveränen Gleichheit aller Staaten zur Verfügung zu stellen.

Was vermag unter den gegenwärtigen historischen Bedingungen die Effektivität des Völkerrechts, namentlich zum Zwecke der Eindämmung von Gewalt, zu gewährleisten und zu sichern, wo liegen die Schwachstellen ?

Erwartung der Gegenseitigkeit

Die Beachtung und damit die Effektivität des Völkerrechts hängen in starkem Maße davon ab, daß der betreffende Staat, dessen politische Zielvorstellung in einem konkreten Konfliktfalle in Widerspruch zu einer völkerrechtlichen Norm gerät, sein Interesse an der Einhaltung dieser Norm höher einschätzt als die Durchsetzung seiner völkerrechtswidrigen Intentionen.

Dennoch vermag dieses allgemeine, für alle Staaten letztlich unabweisbare Interesse an der wechselseitigen Beachtung völkerrechtlich festgelegter Gebote und Verbote nicht in jedem Falle die Einhaltung der in Frage stehenden völkerrechtlichen Norm(en) zu garantieren.

Beispiele dafür sind etwa die militärischen Interventionen der früheren Sowjetunion in der Tschechoslowakei im Jahre 1968, der USA in der Dominikanischen Republik (1965), in Grenada (1975) und in Panama (1988) sowie des Iraks in Kuweit (1990).

Wirkung der »öffentlichen Meinung«

Seit dem 2. Weltkrieg läßt sich innerhalb der Vereinten Nationen und in den internationalen Beziehungen der Staaten ein Prozeß wachsender Rücksichtnahme auf weltweite Reaktionen erkennen. Man scheut in offenbar zunehmendem Maße, mit dem Odium des Rechtsbrechers belastet zu werden.

In dieser »Rücksichtnahme« auf weltweite Reaktionen liegt letztlich eine konkludente Anerkennung der Bedeutung der öffentlichen Meinung (»Weltgewissen«) für die Beachtung und damit die Effektivität des Völkerrechts.

Daran ändert auch nichts, daß Staaten dieser »Gefahr«, nämlich mit dem Odium des Rechtsbrechers belegt zu werden, vielfach dadurch zu begegnen suchen, daß sie sich zur Rechtfertigung ihres eigenen Verhaltens gerade auf völkerrechtliche Normen beziehen. Bei der Anwendung militärischer Gewalt wird vor allem das Recht auf »Selbstverteidigung« (Notwehr und Nothilfe) bemüht. Aber auch solche völkerrechtlichen Rechtfertigungsstrategien implizieren zumindest mittelbar die prinzipielle Anerkennung des Völkerrechts und belegen eine inhärente Rücksichtnahme auf die potentiellen Reaktionen der Weltöffentlichkeit.

Diese Erkenntnis vermag zugleich alle diejenigen zu bestärken und zu ermutigen, die an einer Schärfung des »Weltgewissens« arbeiten und auf vielfältigen Feldern engagiert sind.

Allgemeine Regelungen und Verfahren

Die rudimentär vorhandenen allgemeinen Mechanismen und Verfahren zur friedlichen Streitbeilegung und zur Durchsetzung des Völkerrechts umfassen ein breites Spektrum von Maßnahmen: gute Dienste (good offices), Konsultation (consultation), Verhandlung (negotiation), Untersuchung (inquiry), Vermittlung (mediation), Vergleichs- und Schlichtungsverfahren (conciliation), Schiedsspruch (arbitration), gerichtliche Entscheidung (judicial settlement), die Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder Abmachungen (resort to regional agencies or arrangements) sowie andere friedliche Mittel (other peaceful means). Diese Konfliktlösungsmechanismen werden unterschiedlich häufig angewandt, vielfach jedoch nur unzureichend genutzt.

Die Hauptprobleme und -defizite der genannten Formen der Konfliktbearbeitung liegen international freilich darin, daß sie keine Antwort auf die Frage geben, wie die Durchsetzung der Ergebnisse von Vermittlungsbemühungen, von Vergleichs- und Schlichtungsverfahren und von Schiedssprüchen sichergestellt werden kann. Mit anderen Worten: Was soll geschehen, wenn sich eine oder mehrere Konfliktparteien weigern, ausgehandelte Empfehlungen und Kompromisse zu akzeptieren sowie ergangene Entscheidungen zu befolgen?

Im innerstaatlichen Rechtsbereich bemißt sich die Effektivität rechtlicher Regelungen in hohem Maße nach der Effektivität des Rechtsschutzes, vornehmlich des gerichtlichen Rechtsschutzes.

Die Zuständigkeit der Internationalen Gerichtsbarkeit(en), namentlich des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag, ist an sehr enge Voraussetzungen geknüpft, so daß die Einschaltung des Internationalen Gerichtshofes (IGH) zur Klärung und Entscheidung von Streitfällen nach wie vor recht selten ist. Dies ist freilich keine Schuld »des Völkerrechts«, sondern eine Frage der mangelnden Bereitschaft sehr vieler Staaten – bisher auch der BR Deutschland – sich der obligatorischen Zuständigkeit des IGH zu unterwerfen.

Auch weisen die Regelungen über die Vollstreckung Schwächen auf, was sich in jüngerer Zeit etwa bei den IGH-Entscheidungen im Fall der Geiselnahme von US-Bürgern im Iran (1979/80) und auch (»umgekehrt«) im Falle der US-Aggressionen gegen Nicaragua (1985 ff) gezeigt hat. Die Vollstreckung obliegt dem UN-Sicherheitsrat, dessen Entscheidungsstrukturen jedoch sehr unzureichend sind. Die fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (USA, Rußland, China, Frankreich, Vereinigtes Königreich) dürfen bei Beschlüssen im Rahmen des Kapitels VII der UN-Charta auch in eigenen Angelegenheiten mit abstimmen und haben auch in diesem Fall ein Veto-Recht, mit dem sie alle gegen sie selbst oder enge Verbündete gerichteten Beschlüsse – und damit auch die Vollstreckung eines Urteils des IGH – verhindern können.

Das völkerrechtliche Gewaltverbot

Das sogenannte »klassische« (europäische) Völkerrecht gewährleistete und legitimierte seit dem Aufkommen souveräner Nationalstaaten im 17. und 18. Jahrhundert den Trägern staatlicher Souveränität das »Recht zum Krieg« (ius ad bellum), wann immer die Herrscher bzw. die zur politischen Entscheidung Befugten dies für richtig hielten. Die Herrscher bemühten sich zwar, ihre Entscheidung, Krieg zu führen, zu rechtfertigen; rechtlich bestand dafür freilich keine Notwendigkeit.

Das massenhafte Sterben und die Greuel des 1. Weltkrieges führten zu einem gewissen Umdenken, das sich zunächst in der Gründung des Völkerbundes und der in seiner Satzung verankerten Abschaffung des »ius ad bellum« und dann in dem ausgehandelten, aber niemals in Kraft getretenen Genfer Protokoll vom 2. Oktober 1924 (Protokoll für die friedliche Erledigung internationaler Streitigkeiten) niederschlug.

Mit dem Abschluß des Briand-Kellogg-Paktes vom 27.August 1928 gelang die Ausweitung des partiellen Kriegsverbotes der Völkerbundsatzung zu einem generellen völkerrechtlichen Verbot des Krieges als Werkzeug nationaler Politik. Das Kriegsverbot des Briand-Kellogg-Paktes erlangte durch den Beitritt fast aller Staaten innerhalb kurzer Zeit allgemeine Geltung und war dann auch Basis der Kriegsverbrecher-Prozesse nach dem 2. Weltkrieg und der Herausbildung und Anerkennung der sogenannen »Nürnberger Prinzipien« des Völkerrechts. Es illegalisierte und ächtete – trotz seines Wortlautes – nach überwiegender Auffassung nur den Angriffskrieg, nicht die Führung von Verteidigungskriegen und nicht die Anwendung von militärischer Gewalt schlechthin.

Die von der großen »Weltbürger-Koalition« gegen die Achsenmächte (Deutschland, Japan und Verbündete) erarbeitete Charta der Vereinten Nationen suchte nach 1945 die Schwächen und Defizite der Völkerbundssatzung und des Briand-Kellogg-Paktes auszugleichen.

Die UN-Charta normiert nunmehr zur Friedenssicherung und Kriegsverhinderung 1. ein striktes Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt (Art. 2 Nr. 4 UN-Charta), 2. Vorschriften über die friedliche Streitbeilegung (Kap. VI der UN-Charta) und 3. Regelungen über die kollektive Sicherheit (Kap. VII der UN-Charta). Dies war und ist ein großer historischer Fortschritt. Dennoch finden – wie die Erfahrung zeigt – weiter Krieg und zwischen Staaten und Völkern statt.

Kann man also auch das in der UN-Charta verankerte und zudem als Völkergewohnheitsrecht, ja als unabdingbar geltendes zwingendes Völkerrecht (ius cogens) anerkannte Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt »vergessen«, weil ineffektiv und in der Praxis letztlich frucht- und nutzlos?

Die Beantwortung unserer Frage setzt eine Auseinandersetzung mit der Reichweite des völkerrechtlichen Verbots der Androhung und Anwendung von Gewalt sowie seinen Lücken und Ausnahmen voraus. Denn es ist in der Tat an seinen Rändern unscharf und unpräzise.

Normativer Inhalt des Durchsetzung des Völkerrechts

Das in Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta verankerte Gewaltverbot lautet in dem gemäß Art. 111 UN-Charta authentischen englischen Text8: „All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any manner inconsistent with the purposes of the United Nations.“

Ausnahmen von diesem völkerrechtlichen Gewaltverbot sind nach der UN-Charta (abgesehen von den zwischenzeitlich obsolet gewordenen gegen Nazi-Deutschland und Japan gerichteten Feindstaaten-Klauseln) nur vorgesehen

Der zentrale Begriff der zitierten Vorschrift des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta ist »force«. In der im Bundesgesetzblatt veröffentlichten Textfassung, die auf der Übersetzung des Sprachendienstes des Auswärtigen Amtes beruht, wird er mit dem Ausdruck »Gewalt« wiedergegeben. Welche Formen der Gewalt werden davon erfaßt?

Anwendung von staatlicher Waffengewalt

Dem völkerrechtlichen Gewaltverbot unterfällt unstreitig jede Art der Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat gegen das Hoheitsgebiet oder die Streitkräfte eines anderen Staates.

Aus der in Art. 2 Nr. 4 UN-Charta gewählten Formulierung („in ihren internationalen Beziehungen“) ergibt sich, daß das völkerrechtliche Gewaltverbot dagegen nicht die Gewaltanwendung durch einen Staat innerhalb seiner eigenen Grenzen erfaßt. Gewaltförmige Bürgerkriegsauseinandersetzungen innerhalb eines Staates verstoßen damit nicht gegen Art. 2 Nr. 4 UN-Charta. (Sie können jedoch unter Umständen eine »Bedrohung« oder einen »Bruch des Friedens« im Sinne des Art. 39 der UN-Charta darstellen und dann ggf. Veranlassung für entsprechende Maßnahmen des UN-Sicherheitsrates im Rahmen des Kapitel VII der UN- Charta geben.)9

Entsendung von bewaffneten Banden und Söldnern

Durch Art. 2 Nr. 4 UN-Charta verboten sind auch, wie der IGH in seinem Nicaragua-Urteil entschieden hat, die mit Waffengewalt durchgeführten Handlungen bewaffneter Banden oder Gruppen von Söldnern oder Freischärlern, die ein Staat in einen anderen entsendet (sog. indirekte Aggression).

Duldung von bewaffneten Interventionen

Völkerrechtlich nicht völlig geklärt ist jedoch, ob gegen das Gewaltverbot verstoßen wird, wenn ein Staat bewaffnete Schädigungshandlungen gegen einen anderen Staat von seinem Territorium aus zwar nicht fördert, aber auch nichts zur Unterbindung der Aktionen unternimmt.

Ein Beispiel dafür ist etwa die Duldung US-amerikanischer völkerrechtswidriger Luftangriffe gegen Libyen am 14./15. April 1986, die von auf dem Boden der BR Deutschland gelegenen Militäreinrichtungen aus vorbereitet, geleitet und gesteuert worden sein sollen.10

Bewaffnete Interventionen in Bürgerkriegen

Strittig ist auch, inwiefern das Eingreifen dritter Staaten in innerstaatliche Auseinandersetzungen gegen das Gewaltverbot verstößt.

Dabei geht es einmal um den Fall, daß eine Regierung einen ausländischen Staat um bewaffnete Hilfe bei der Bekämpfung von Aufständischen bittet, d.h. um die sog. Intervention auf Einladung durch die jeweilige Regierung. Auf eine solche Rechtfertigung ihres gewaltsamen Eingreifens in innerstaatliche Konflikte haben sich etwa – politisch und völkerrechtlich sehr umstritten – die frühere Sowjetunion beim Einmarsch in Afghanistan, die USA bei der Besetzung Grenadas und auch Frankreich und Belgien bei verschiendenen Interventionen in Afrika berufen. Ferner geht es um die völkerrechtlich umstrittenen Fälle bewaffneter »Hilfeleistungen für Aufständische«. Nach der Rechtsprechung des IGH fällt die Finanzierung von Aufständischen nicht unter das Gewaltverbot.

Umstritten ist die Frage, ob die logistische Unterstützug von Aufständischen durch einen Drittstaat mit Art. 2 Nr. 4 UN-Charta unvereinbar ist. Meines Erachtens ist dies zu bejahen; an einer Gewaltanwendung ist auch derjenige beteiligt, der bewußt Beihilfe leistet oder gar als Mittäter handelt; Gewaltanwendung ist Einzelstaaten aber nur im Rahmen und in den Grenzen des Art. 51 der UN-Charta (als Notwehr oder als Nothilfe gegen einen bewaffneten Angriff) erlaubt; bei einer Bedrohung und dem Bruch des Friedens ist nach Art. 39 ff UN-Charta grundsätzlich allein der UN-Sicherheitsrat für Gegenmaßnahmen zuständig; jenseits dessen gibt es kein einzelstaatliches Faustrecht mehr. Der IGH hat es deshalb (Nicaragua-Urteil 1986) zu Recht jedenfalls für möglich gehalten, daß die Unterstützung bewaffneter Banden und Rebellengruppen durch Waffenlieferungen, logistische Maßnahmen oder andere Hilfemaßnahmen als Gewaltausübung im Sinne des Gewaltverbotes angesehen werden kann.

Selbst wenn man davon ausgehen würde, »Hilfeleistungen für Aufständische« verstießen nicht gegen Art. 2 Nr. 4 UN-Charta, dürfte dann jedenfalls ein Verstoß gegen das allgemeine völkerrechtliche Interventionsverbot11 vorliegen.

Rettung oder Schutz eigener Staatsangehöriger

In der Staatenpraxis und auch im Fachschrifttum ist versucht worden, als Rechtfertigung für militärische Rettungsaktionen zum Schutz eigener Staatsangehöriger auf dem Territorium eines anderen Staates die etwas unklare textliche Formulierung des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta („gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete …. Gewalt“) heranzuziehen (z.B. Indien im Goa-Konflikt, Argentinien im Falklandkrieg, Irak im Golfkrieg).

Eine solche Auffassung läuft letztlich auf eine Umgehung des umfassenden Gewaltverbotes des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta hinaus; die Charta kennt aber, wie in anderem Zusammenhang oben erwähnt, als Ausnahmen vom Gewaltverbot nur das in Art. 51 verankerte Selbstverteidigungsrecht gegen einen bewaffneten Angriff auf das Hoheitsgebiet oder die Streikräfte eines Staates und die kollektiven UN-Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII und nach Art. 53 UN-Charta, die aber allein vom UN-Sicherheitsrat beschlossen werden können.

Gewaltverbot und politischer und wirtschaftlicher Zwang

Ob der Einsatz wirtschaftlicher Machtmittel (z.B. die Beschränkung von Im- und Exporten, die Kontenblockierung, die Vorenthaltung von Entwicklungshilfe etc.) vom völkerrechtlichen Gewaltverbot erfaßt wird, ist seit Jahren vor allem zwischen den sog. Entwicklungsländern und den Industriestaaten höchst umstritten.

Der IGH hat im Nicaragua-Fall die Völkerrechtswidrigkeit wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen der USA gegen Nicaragua (Beschränkung der Import-Zuckerquote für Produkte aus Nicaragua, Handelsembargo, Unterbrechung der wirtschaftlichen Hilfen) nicht unter dem Gesichtspunkt des Gewaltverbots geprüft.

Die überwiegende Auffassung im völkerrechtlichen Schrifttum geht davon aus, daß nichtmilitärische, insbesondere wirtschaftliche Zwangsakte nicht dem Gewaltverbot, sondern allenfalls dem sogenannten Interventionsverbot (Gebot der Nichteinmischung) unterliegen.

»Strukturelle Gewalt«

Die in der Friedens- und Konfliktforschung diskutierte Form der »strukturellen Gewalt«12, also die Aufrechterhaltung und Absicherung sozialer Zusammenhänge und Abhängigkeitsverhältnisse mit ungleicher Macht- und Chancenverteilung, wird vom Gewaltverbot des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta nicht erfaßt. Der Gewaltbegriff der genannten völkerrechtlichen Bestimmung verbietet nur die Androhung oder Anwendung von Waffengewalt.

Reichweite des Verbots der »Androhung« von Gewalt

Allgemeingültige Kriterien für die Abgrenzung verbotener Gewaltandrohung von zulässigen Drohgebärden in zwischenstaatlichen Beziehungen haben sich bis heute nicht entwickeln können.

Die Ankündigung »brüderlicher Hilfe« durch die Regierung der früheren Sowjetunion gegenüber Polen im Jahre 1981 dürfte sicherlich eine verbotene Androhung von Gewalt dargestellt haben.

War auch die Ankündigung der gewaltsamen Durchsuchung von sowjetischen Schiffen durch die US-Regierung in der Kuba-Krise im Jahre 1962 eine verbotene Gewaltandrohung?

Ist das Bereithalten startklarer Atomraketen, die zum Beispiel durch ein menschliches Versehen oder durch ein technisches Versagen in Bewegung gesetzt werden können und dann binnen weniger Minuten auf gegnerischem Territorium explodieren und katastrophale Verwüstungen und Greuel anrichten, nur eine objektive Bedrohung oder zugleich auch eine völkerrechtlich verbotene Androhung von Gewalt?

Hier herrscht im Völkerrecht viel Unklarheit. Aus dem Nicaragua-Urteil des IGH läßt sich lediglich entnehmen, daß erst eine Gesamtbewertung aller Umstände, zum Beispiel einer Truppenkonzentration an der Grenze oder sonstiger Vorbereitungshandlungen, die Entscheidung ermöglicht, ob eine verbotene Androhung von Gewalt vorliegt.

Ausnahmen vom Gewaltverbot

Gewaltanwendung durch die Vereinten Nationen

Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta

Bei Friedensbedrohungen, Friedensbrüchen und Angriffshandlungen ist der UN-Sicherheitsrat durch die UN-Charta ermächtigt, Zwangsmaßnahmen nicht-militärischer Art und militärischer Art zu beschließen und durchzuführen (Kapitel VII der UN-Charta).

Grundlage für solche militärischen Zwangsmaßnahmen ist Art. 42 UN-Charta. Die Vorschrift lautet: „Wenn der Sicherheitsrat der Meinung ist, daß die in Artikel 41 bezeichneten Maßnahmen (= solche nicht-militärischer Art) unzureichend sind, oder daß sie sich als unzureichend erwiesen haben, kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen. Sie können Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen.“

Zur Unterstützung des Sicherheitsrates bei der Durchführung militärischer Zwangsmaßnahmen ist in Art. 47 UN-Charta ein aus den Generalstabschefs (oder ihren ständigen Vertretern) der ständigen Ratsmitglieder (USA, Rußland, Frankreich, Großbritannien und China) gebildeter Generalstabsausschuß eingesetzt. Nach Art. 47 Nr. 3 UN-Charta ist dieser Generalstabsausschuß unter der Autorität des Sicherheitsrates verantwortlich für die strategische Leitung aller den Vereinten Nationen zur Verfügung gestellten Streitkräfte. Die Pläne für die Anwendung von Waffengewalt werden vom Sicherheitsrat mit Unterstützung des Generalstabsausschusses festgelegt (Art. 46 UN-Charta), also nicht von den Staaten, die den Vereinten Nationen Streitkräfte zur Verfügung stellen.

Militärische Zwangsmaßnahmen dieser Art sind bisher vom UN-Sicherheitsrat für Einsätze in Somalia (1992/1993) und in Bosnien-Herzegowina (1992 ff) beschlossen worden.

Gewaltanwendung durch »UN-Peacekeeping-Maßnahmen«

Die UN-Charta kennt weder den Begriff »Peacekeeping« noch enthält sie insoweit Verfahrensregelungen. Das Instrumentarium der »Blauhelme« ist aber zwischenzeitlich völkergewohnheitsrechtlich anerkannt. Das Spektrum der UN-Peacekeeping-Aktionen reicht von der Entsendung zahlenmäßig kleiner Beobachtermissionen bis zum Einsatz sog. UN-Friedenstruppen. Es gibt polizeiähnliche (deeskalierende), aber auch eher militärähnliche UN-Blauhelme. Sie sind jedoch prinzipiell völkerrechtlich strikt von den in Art. 42 und 43 der UN-Charta zur Durchsetzung militärischer Zwangsmaßnahmen vorgesehenen Land-, Luft- und Seestreitkräften zu unterscheiden: Während militärische Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 und 43 der UN-Charta gegen einen Staat ausgeübt werden sollen, den der UN-Sicherheitsrat gemäß Art. 39 der UN-Charta förmlich zum Aggressor erklärt hat, setzt der Einsatz von »Blauhelm-Kontingenten« das Einverständnis des Staates, in dem sie stationiert werden sollen, zumindest aber der dort agierenden Konfliktparteien voraus.

Deeskalierende UN-Blauhelm-Einsätze (ohne Kampfauftrag), die häufig mit dem Begriff »friedenserhaltende Maßnahmen« (»peacekeeping«) belegt werden, zeichnen sich durch spezifische Merkmale aus:

Bei der Diskussion um präzise Grenzen für den Waffeneinsatz konkreter UN-Blauhelm-Einsätze muß darauf geachtet werden, daß diese erstens in den vom UN-Sicherheitsrat jeweils ad hoc festzulegenden Einsatzrichtlinien (»rules of engagement«), zweitens in den zwischen dem Entsendestaat einerseits und dem UN-Sicherheitsrat bzw. dem UN-Generalsekretär andererseits abzuschließenden Abkommen, drittens in dem nationalen Entsende-Gesetz und viertens in den Einsatzrichtlinien des Inhabers der nationalen Kommandogewalt (Bundesministers der Verteidigung) berücksichtigt werden.

Gewaltanwendung »im Auftrag« des UN-Sicherheitsrates

Im Golfkrieg 1991 gegen den Aggressor Irak war es nicht der UN-Sicherheitsrat, der dort mit „mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen die erforderlichen Maßnahmen“ (unter Einschluß von Streitkräften der Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen) durchführte.

Vielmehr erfolgte die Anwendung von militärischer Waffengewalt aufgrund einer Ermächtigung, die der UN-Sicherheitsrat allen Mitgliedsstaaten, die mit dem Aggressionsopfer Kuwait kooperierten, zur Anwendung »aller notwendigen Mittel« erteilt hatte. Der Golfkrieg war kein UN-Krieg. Denn der Militäreinsatz erfolgte nicht durch die UN, nicht einmal unter deren Kontrolle.13

Ob diese Form der Gewaltanwendung nach der UN-Charta zulässig ist, ist völkerrechtlich umstritten14.

Gewaltanwendung durch Regionalorganisationen

Nach Art. 53 UN-Charta kann der UN-Sicherheitsrat „regionale Abmachungen oder Einrichtungen“ zur Durchführung von Zwangsmaßnahmen unter seiner Autorität in Anspruch nehmen. Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrates dürfen Zwangsmaßnahmen aufgrund „regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtungen“ nicht ergriffen werden (Art. 53 Nr. 1 Satz 2 UN-Charta).

Was unter »regionalen Abmachungen oder Einrichtungen« zu verstehen ist, ist im Völkerrecht nicht völlig geklärt. Es dürfte aber davon auszugehen sein, daß es sich dabei um eine Staatenverbindung oder Internationale Organisation handeln muß, die auf einem völkerrechtlichen Vertrag beruht, deren Hauptaufgabe in der Erhaltung von Frieden und Sicherheit unter Kontrolle und im Rahmen der Vereinten Nationen bestehen muß; zudem muß sie »binnengerichtet« sein und sich damit von den nach außen (d.h. gegen ein Nicht-Mitglied der Organisation) gerichteten Systemen kollektiver Selbstverteidigung gemäß Art. 51 UN-Charta unterscheiden.15 Beispiele sind die »Organisation Amerikanischer Staaten« (OAS), die »Organisation Afrikanischer Einheit« (OAU) und die »Liga der Arabischen Staaten«, nicht aber die Westeuropäische Union (WEU), der frühere Warschauer Pakt oder die NATO, die Verteidigungsbündnisse im Sinne von Art. 51 UN-Charta sind.

Ein konkretes Fallbeispiel: Soweit im Konflikt zwischen den Staaten des ehemaligen Jugoslawiens davon gesprochen wird, der UN-Sicherheitsrat habe »die NATO« zu bestimmten militärischen Einsätzen ermächtigt (z.B. Bombardierung von serbischen Stellungen bei Sarajewo oder Luftangriffe gegen serbische Flugzeuge), kann Art. 53 UN-Charta nicht als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden. Denn die NATO ist keine Regionalorganisation im Sinne des Art. 53 UN-Charta. Auf Einzelheiten kann hier ebensowenig näher eingegangen werden wie auf die Frage, ob der NATO-Vertrag »NATO-Einsätze« der genannten Art »deckt«.16

Gewaltanwendung durch Einzelstaaten –Die »große Achillesferse«

„Im Falle eines bewaffneten Angriffs“ gegen einen Staat erlaubt Art. 51 UN-Charta die Inanspruchnahme des „naturgegebenen Rechts zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung“, also zur Notwehr des angegriffenen Staates und zur (erbetenen) Nothilfe durch andere Staaten. Für diesen Fall wird also die Anwendung militärischer Gewalt, also ein Verteidigungskrieg, ausdrücklich erlaubt. Diese Regelung ist die traditionelle Grundlage aller Militärbündnisse (auch der NATO).

Die Regelung ist mißbrauchsgefährdet. Ihre Schwachstellen liegen auf der Hand.

Definitionsmacht

Es ist mit einem hohen Risiko verbunden, Einzelstaaten (und ihren Verbündeten) eine Art erster Definitionsgewalt zur Beurteilung der Frage einzuräumen, ob ein zur einzelstaatlichen reaktiven Gewaltanwendung berechtigender »bewaffneter Angriff« vorliegt. Bricht ein Krieg aus, berufen sich meist alle Beteiligten darauf, nur »zurückgeschossen« zu haben. Die zahlreichen Kriege im Nahen Osten zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn, der Vietnam-Krieg, der Falkland-Krieg, der erste Golfkrieg zwischen Iran und Irak etc. belegen dies.

Präventivkrieg

Nicht völlig geklärt ist, ob Art. 51 UN-Charta auch die sogenannte präventive Selbstverteidigung (Präventivkrieg) erlaubt. Im völkerrechtlichen Schrifttum und von einzelnen Staaten wird behauptet, dieses Recht sei völkerrechtlich garantiert. Angesichts der modernen Waffentechnik und des Rüstungsstands sei es unzumutbar, daß ein Staat seine Zerstörung, die bereits aufgrund des ersten Einsatzes der Waffen durch den Gegner drohe, in Kauf nehme, bevor er selbst militärisch aktiv werde.

Beispiele sind der Angriff Israels auf Ägypten im 6-Tage-Krieg sowie der israelische Angriff auf den im Bau befindlichen irakischen Atomreaktor Tamuz I im Jahre 1981.

Nach (meines Erachtens zutreffender) überwiegender Auffassung rechtfertigt Art. 51 UN-Charta jedoch keinen Präventivschlag oder Präventivkrieg. Denn unverzichtbare Voraussetzung einer Gewaltanwendung durch einen Einzelstaat ist nach dem Wortlaut der Regelung jedenfalls der »Fall« eines »bewaffneten Angriffs«, d.h. also daß ein solcher zuvor bereits erfolgt ist. Die Ausnahmevorschrift des Art. 51 UN-Charta ist einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich.

Sicherheitsrats-Vorbehalt

Häufig wird übersehen, daß die Inanspruchnahme des völkerrechtlichen Notwehr- und Nothilferechts nach Art. 51 UN-Charta nicht nur an die durchaus interpretationsfähige Voraussetzung anknüpft, daß ein »bewaffneter Angriff« vorliegt, also zuvor erfolgt ist, sondern daß das Recht aus Art. 51 UN-Charta auch mit einem zeitlichen Vorrang ausgestattet ist: Das Notwehr- und Nothilferecht steht dem angegriffenen Opfer und seinen Helfern so lange zu, „bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat“.

Wer beurteilt nun und legt fest, ob der UN-Sicherheitsrat die „… erforderlichen Maßnahmen getroffen hat“? Was gilt, wenn der angegriffene Staat und seine Nothelfer die Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats nicht für ausreichend erachten? Dürfen der angegriffene Staat und seine Nothelfer dann »auf eigene Faust« weiterhin oder erstmals militärische Maßnahmen ergreifen?

Hier bleibt ein nicht unerheblicher Spielraum für den einzelstaatlichen Gewalteinsatz.

In dieser Grauzone erfolgte zum Beispiel – am UN-Sicherheitsrat vorbei – nach der Aggression des Irak gegen Kuwait im Sommer 1990 die Entscheidung des damaligen US-Präsidenten George Bush zur Verhängung einer Seeblockade gegen den Irak und zur Stationierung einer riesigen amerikanischen Streitmacht an den Grenzen zum Irak, ohne daß hierfür zunächst eine Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates vorlag.

Problemfall Veto-Recht

Ist an dem militärischen Konflikt ein »ständiges Mitglied« des UN-Sicherheitsrates unmittelbar oder mittelbar über einen Verbündeten beteiligt, kann es mit seinem Veto-Recht jede ihm nicht genehme Entscheidung und Maßnahme des UN-Sicherheitsrates verhindern und damit den »Freiraum« für den Einsatz einzelstaatlicher Gewalt unter Berufung auf Art. 51 UN-Charta letztlich nach seinem Gutdünken »erhalten« und zeitlich ausdehnen.

Anschauungsmaterial dafür bieten u.a. die US-Kriegsführung in Vietnam (1962 bis 1972), die sowjetische Invasion in die Tschechoslowakei (1968), die sowjetischen Militäraktivitäten in Afghanistan (1979 ff) sowie der Falkland-Krieg Großbritanniens.

Vollendete Fakten

Es besteht zudem das hohe Risiko, daß der sich auf Art. 51 UN-Charta berufende Staat durch den Einsatz militärischer Gewalt zunächst einmal Fakten schafft, die einer späteren Konfliktlösung im Wege stehen. Das langjährige negative Verhalten Israels gegenüber den zahlreichen späteren Beschlüssen des UN-Sicherheitsrates zur Rückgabe der besetzten Gebiete in Palästina bietet dafür illustrative Beispiele.

Umfang und Art des Waffeneinsatzes

Umstritten ist bis heute nach wie vor die Frage: Rechtfertigt Art. 51 UN-Charta jede Art und jeden Umfang des Waffeneinsatzes, namentlich auch von Atomwaffen oder anderen Massenvernichtungswaffen, sofern nur ein bewaffneter Angriff vorausgegangen ist und der UN-Sicherheitsrat noch nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat ?

Hier könnte das von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) beim Internationalen Gerichtshof im Jahre 1993 angeforderte Rechtsgutachten zu der Frage der Rechtmäßigkeit des Einsatzes von Atomwaffen eine gewisse Klärung bringen.

Schlußbemerkungen

Die Bewältigung dieser Aufgaben, vor allem die Bekämpfung der Ursachen gewaltförmiger Konflikte, muß sicherlich in erster Linie mit politischen Mitteln angegangen werden.

Das Völkerrecht in seinen vielfältigen Dimensionen erfüllt hierbei jedoch eine wichtige Funktion. Auch hier gilt: Erreichte Interessenkonvergenzen müssen in Rechtssätzen fixiert werden. Institutionalisierte Formen und Verfahren für die Kooperation und Konfliktaustragung auf der Basis der Gleichheit und Nichtdiskriminierung müssen genutzt und geschaffen werden. Ohne völkerrechtliche Regelungen geht dies nicht. Auslegung und Anwendung des Völkerrechts müssen den zentralen Geboten der UN-Charta verpflichtet sein, den Weltfrieden zu wahren, Konflikte und Streitigkeiten durch friedliche Mittel zu bereinigen und beizulegen, freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln sowie die Geltung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache, der Herkunft oder der politischen oder religiösen Überzeugung zu fördern.

Nur so wird es Fortschritte geben, hin zu dem Ziel, das Faustrecht des Stärkeren zurückzudrängen und zur Stärkung des Rechts (auch) in den internationalen Beziehungen beizutragen.

Ein Prozeß der verstärkten Nutzung des Völkerrechts zur Eindämmung von Krieg und Gewalt im hier skizzierten Sinne bedarf freilich sowohl im Hinblick auf die Formen und Verfahren als auch hinsichtlich der materiellen Inhalte der »Demokratisierung«, also der verstärkten Einmischung »von unten«, gerade auch durch »Nichtregierungsorganisationen« (NGOs) und ihre Mitglieder.

Dabei sind wir und unsere Kolleginnen und Kollegen im In- und Ausland mit unserem berufsspezifischen juristischen Know-how, aber auch mit unserem Engagement gefordert – und zwar sowohl als Staatsbürgerinnen und Staatsbürger als auch in unseren juristischen Berufen, vor allem auf den Feldern des Strafrechts, des Verwaltungsrechts, des Zivilrechts und des Verfassungsrechts.

Wer gibt die Antworten?

Dr. Dieter Deiseroth ist Richter am Oberverwaltungsgericht.

in Wissenschaft & Frieden 1994-2: Ein Blick nach Osten

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