in Wissenschaft & Frieden 1994-2: Ein Blick nach Osten

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Die Kernwaffen in der Ukraine

von Lars C. Colschen

Zu den sicherheitspolitisch schwerwiegenden Problemen, die von einigen Nachfolgestaaten der Sowjetunion ausgehen, gehören die dort angehäuften Kernwaffen. Die Ukraine ist neben Rußland, Weißrußland und Kasachstan eine der vier ehemaligen Sowjetrepubliken, auf deren Territorium Kernwaffen stationiert sind. Die Implosion eines Kernwaffenstaates und die daraus resultierenden Konflikte sind ein geschichtlicher Präzedenzfall, und das nukleare Nichtverbreitungsregime verfügt über keine Mechanismen, um damit adäquat umgehen zu können.

Die internationale Anerkennung Rußlands als alleiniger Rechtsnachfolger der Sowjetunion bedeutet, daß keine andere ehemalige Sowjetrepublik einen Status als Kernwaffenstaat beanspruchen kann. Im Gegensatz zur Ukraine lassen Weißrußland und Kasachstan keinen ernsthaften Zweifel an der Erfüllung der für alle drei Staaten gleichermaßen geltenden internationalen Verpflichtungen zur Kernwaffenfreiheit. Weißrußland ist am 22.7.93 formal Mitglied des NPT als Nichtkernwaffenstaat geworden, nachdem das weißrussische Parlament START I und den NPT gleichzeitig im Februar 1993 vorbehaltlos ratifiziert hatte. Das kasachische Parlament hat beide Schritte am 2.7.92 (START I) und am 13.12.93 (NPT) vollzogen. Aus beiden Staaten hat der Abzug der Kernwaffen ohne signifikante Verzögerungen begonnen. Es kann davon ausgegangen werden, daß beide Staaten noch 1995 kernwaffenfrei sein werden.1

Die Existenz von Kernwaffen in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion bedeutet eine zweifache Herausforderung für das Nichtverbreitungsregime: die externe und die interne Proliferation.

Externe Proliferation bezieht sich erstens auf die geschwächten nationalen Exportkontrollen bei gleichzeitig gestiegenem Anreiz zu Nuklearexporten aufgrund des wirtschaftlichen Niedergangs und zweitens auf die Gefahr des »brain drain« von Nuklearexperten in Staaten mit Kernwaffenambitionen. Die hier bearbeitete interne Proliferation bezieht sich auf die Gefahr der Entstehung nicht-russischer Kernwaffenstaaten auf dem Territorium der früheren Sowjetunion. Unter diesen befinden sich in der Ukraine die meisten Kernwaffen, nukleartechnischen Anlagen und Nuklearwissenschaftler. Zum nuklearen Erbe der Sowjetunion in der Ukraine gehören fünfzehn Leistungsreaktoren mit 13,8 GWe, zwei Forschungsreaktoren (200 kWth und 10 MWth), sowie ein Metallurgie-Chemie Komplex für die Produktion von Zirkonium, Hafnium und Schwerwasser. Das Potential von Nuklearwissenschaftlern in der Ukraine wird von russischer Seite auf etwa 1.000 eingeschätzt.2

Außerdem befanden sich nach der Unabhängigkeit der Ukraine im Herbst 1991 insgesamt 176 strategische Nuklearraketen (130 ICBMs vom Typ SS-19 mit je sechs und 46 ICBMs vom Typ SS-24 mit je zehn Sprengköpfen) mit 1.240 Sprengköpfen und 42 schwere Tupolev-Bomber auf den Basen Chmelnizki und Perwomajsk, die mit insgesamt 592 luftgestützten Cruise Missiles (ALCMs) vom Typ AS-15 ausgestattet sind.3 Diese Bomberflotte setzt sich zusammen aus 22 Tupolev-95 (»Bear«) mit jeweils 16 AS-15 ALCMs und 20 Tupolev-160 (»Blackjack«) mit jeweils 12 AS-14 ALCMs. Mit den insgesamt 1832 Nuklearsprengköpfen wäre die Ukraine die weltweit drittgrößte Kernwaffenmacht.

Die Nichtverbreitungspolitik der Ukraine

Die erste kernwaffenbezogene Aktivität der ehemaligen Ukrainischen SSR war eine am 24.10.91, also vor der formalen Auflösung der Sowjetunion, vom Parlament verabschiedete Erklärung, die die Kernwaffenfreiheit der Ukraine als Ziel setzt und das Kontrollrecht über die auf ihrem Territorium befindlichen Kernwaffen beansprucht.4

p>Am 21.12.91 wurden in einem »Agreement on Joint Measures on Nuclear Arms« in Alma Ata erstmals im Rahmen des am 8.12.91 in Minsk gegründeten CIS (Commonwealth of Independent States) die vollständige nukleare Abrüstung unter internationaler Kontrolle (Art. 6) und der NPT-Beitritt der Ukraine, Weißrußlands und Kasachstans als Nichtkernwaffenstaaten festgeschrieben (Art. 5).5 Alle taktischen Kernwaffen sollten bis Juli 1992 nach Rußland transferiert werden (Art. 6). Am 30.12.91 vereinbarten die CIS-Staaten in Minsk im »Agreement on Strategic Forces«, alle strategischen Kernwaffensysteme unter ein gemeinsames Kommando der CIS zu stellen (Art. 3) und sie bis Ende 1994 unter gemeinsamer Kontrolle zu verschrotten (Art. 4).

Am 12.3.92 deutete sich erstmals ein ukrainischer Sonderweg an, als der ukrainische Präsident Kravtschuk bezweifelte, daß die nach Rußland zu transferierenden Waffen dort auch vernichtet würden. Er ordnete die Einstellung des Abzuges der 2.600 bis 3.000 taktischen Kernwaffen an und forderte deren Vernichtung unter internationaler Kontrolle. Der Abzug dieser Waffensysteme wurde aber später fortgesetzt und am 6.5.92 beendet6.

Am 23.5.92 haben die Ukraine, Weißrußland und Kasachstan ein START I-Zusatzprotokoll unterzeichnet, das sogenannte »Lissabonner Protokoll« (LP). Das Protokoll ist ein integraler Bestandteil des START I-Vertrages und das zentrale Instrument hinsichtlich der nuklearen Abrüstung der Ukraine. Es reflektiert die veränderte politische Situation und verleiht START I eine multilaterale Struktur. Das LP enthält rechtlich bindenden Verpflichtungen zur Kernwaffenfreiheit, die an zwei Kriterien gemessen wird: Den (1) Transfer aller Kernwaffen nach Rußlan7d und (2) den Beitritt zum NPT als Nichtkernwaffenstaaten in der »kürzest möglichen Zeit« (Art. V). Dennoch hat das ukrainische Parlament zunächst weder START I ratifiziert, noch ist die Ukraine dem NPT beigetreten.

Im Gegenteil. Sie schuf noch 1992 innerhalb ihres Verteidigungsministeriums ein Zentrum für die administrative Kontrolle über die Kernwaffen8. Im November 1992 folgte die präsidiale Anordnung, den Transfer der strategischen Waffensysteme nach Rußland zu unterbrechen9. Diese Entscheidung reflektierte ein taktisches Verhalten von Präsident Kravtschuk, der auch nach der Unterzeichnung des LPs, ungeachtet ihres späteren Schicksals, zunächst die Kernwaffen unter ukrainische Kontrolle stellen wollte, um deren Einsatz durch Rußland blockieren zu können10.

Spätestens zu diesem Zeitpunkt haben die in der Ukraine stationierten Kernwaffen den historisch begründeten Konflikt zwischen Rußland und der Ukraine, die bis 1991 über 300 Jahre nahezu ununterbrochen unter russischer und sowjetischer Unterdrückung litt, weiter intensiviert. In einem weiteren Schritt »nationalisierte« das ukrainische Parlament, die Verkhovna Rada, am 2.7.93 mit 226 zu 15 Stimmen mit der Verabschiedung der »Guidelines for the Foreign Policy of Ukraine« die auf ihrem Territoritum stationierten Kernwaffen11.

Dieser »Nationalsierungsbeschluß« wurde von der Ukraine als widerspruchsfrei gegenüber den NPT-Verpflichtungen perzipiert, da der Begriff »Besitz« (property) im Vertragwerk nicht geregelt sei12.

Tatsächlich hat die unabhängige Ukraine keine Kernwaffen empfangen, entwickelt oder produziert (NPT, Art.II) und ist laut NPT auch kein Kernwaffenstaat, da sie vor 1967 keinen Nukleartest durchgeführt hat (Art.IX,3). Der NPT enthält keine Bestimmungen, um eine solche Situation adäquat bearbeiten zu können.

Am 30.7.93 erklärte Präsident Kravtschuk, daß START I die modernen 46 SS-24 auf ukrainischem Territorium nicht beträfe und über deren Zerstörung nach der START-Ratifizierung separat verhandelt werden müsse13. Für zusätzliche Unklarheiten sorgte der Umstand, daß die Kernwaffenkategorien im Lissabonner Protokoll (LP) nicht differenziert aufgeführt sind, was der Ukraine ungewollt einen Interpretationsspielraum eröffnet hat. Die am 15.7.93 begonnene Deaktivierung der Kernwaffen betraf dann auch ausschließlich die SS-1914.

Die Regierung erklärte dazu, daß »natürlich« zuerst die alten, noch mit Flüssigtreibstoff betriebenen SS-19 reduziert würden. Der Grund für die Deaktivierung waren auch nicht die internationalen Denuklearisierungsverpflichtungen, sondern der bedenkliche Sicherheitszustand der SS-19. Die Deaktivierung wurde ohne parlamentarische Zustimmung vorgenommen15.

In einer bilateralen Abkommen zwischen der Ukraine und Rußland vom 3.9.93 wurde der vollständige Abzug der Kernwaffen innerhalb von zwei Jahren nach der START I-Ratifizierung vereinbart. Die Vereinbarung wurde aber drei Wochen später von Rußland annulliert, da von ukrainischer Seite der Vertragstext verändert worden war. Der Transfer „aller Sprengköpfe“ wurde dabei durch den Terminus „alle Sprengköpfe betroffen von START I“ ersetzt. Da aber START I aus ukrainischer Sicht die 46 SS-24 nicht betrifft, würde das Abkommen der Ukraine gestatten, Kernwaffen zu behalten16.

Am 18.11.93 hat das ukrainische Parlament dann START I unter Vorbehalt ratifiziert. Deren Umsetzung wurde an insgesamt dreizehn Bedingungen geknüpft. Artikel V des LPs wird dabei weiterhin als nicht bindend betrachtet, die administrative Kontrolle nicht aufgegeben, und die Kernwaffen sollen solange im Besitz der Ukraine verbleiben, wie sie sich auf ihrem Territorium befinden. Ein weiterer gravierender Vorbehalt besteht darin, daß nur 36<0> <>% der Trägersysteme und 42<0> <>% der Sprengköpfe innerhalb der von START I vorgesehenen Frist von sieben Jahren abgerüstet werden sollen17.

Diese Prozentzahlen entsprechen den in START I vorgesehenen Reduktionen für das gesamte ehemalige strategische Arsenal der Sowjetunion (von 10.271 auf 6.000 Kernsprengköpfe und von 2.500 auf 1.600 Trägersysteme). Das Parlament widersetzte sich damit dem Willen von Präsident Kravtschuk, entsprach aber den Forderungen der rechtsradikalen »Rukh«-Partei, die sich schon im Februar 1993 für eine solche proportionale Abrüstung ausgesprochen hatte18.

Eine gleichmäßige Quotierung für alle vier Staaten läßt sich aber aus dem LP nicht herleiten, da Artikel V explizit den Beitritt der Ukraine, Kasachstans und Weißrußlands zum NPT als Nichtkernwaffenstaat verlangt und nur Rußland den NPT-Status als Kernwaffenstaat zugesteht. Diese Abrüstungsquote würde es der Ukraine ermöglichen, alle modernen SS-24 und etwa 600 weitere Sprengköpfe zu behalten.

Den ständigen Forderungen von Kravtschuk nach zusätzlichen finanziellen Kompensationen und Sicherheitsgarantien zur Erfüllung des LP wurde am 13.1.1994 in Moskau mit der Unterzeichnung eines trilateralen Vertrages mit den USA und Rußland Rechnung getragen. Dabei wurden der Ukraine zusätzliche finanzielle (Geld für die nuklearen Materialien aus den abgerüsteten Kernwaffen, Kreditzusagen und Wirtschaftshilfen) und sicherheitspolitische (Grenzgarantien und nukleare Sicherheitsgarantien) Zugeständnisse gemacht19.

Die Sicherheitsgarantien der USA, Rußlands und des United Kingdom unterscheiden sich inhaltlich nicht von den ohnehin existierenden Garantien dieser Kernwaffenstaaten. Sie sind aber speziell auf die Ukraine zugeschnitten und harmonisiert worden.

Sie werden erst wirksam, wenn die Ukraine ihre Verpflichtungen aus dem LP erfüllt hat20. Diese neuerlichen Zugeständnisse kann die Ukraine als einen Erfolg ihrer hinhaltenden Politik werten, da eine vorbehaltlose START-Ratifizierung dieses trilaterale Abkommen nicht erforderlich gemacht hätte. Das Abkommen sieht zudem vor, daß in einer ersten zehnmonatigen Phase (bis Mitte Oktober 1994) 200 Sprengköpfe nach Rußland gebracht werden sollen. Tatsächlich sind im März 1994 zwei Zugladungen mit je 60 Sprengköpfen aus Pervomaysk nach Rußland transferiert worden.

Aber Kravtschuk kritisierte im März 1994 das Ausbleiben der russischen Brennstäbe, drohte mit der Einstellung der Sprengkopflieferungen nach Rußland und warnte, daß die vollständige Erfüllung der ukrainischen Verpflichtungen nur möglich wäre, wenn sie durch die ökonomischen Kompensationen gleichzeitig ausgeglichen würden21.

Es läßt sich eine Diskrepanz zwischen den internationalen vertraglichen Vereinbarungen einerseits und deren Umsetzung andererseits feststellen. Auf der Ebene der deklaratorischen Politik strebt die Ukraine unzweifelhaft die Erfüllung des LPs an. Aber in der Praxis ist weder der Abzug aller Kernwaffen nach Rußland gesichert, noch zeichnet sich ein ukrainischer NPT-Beitritt als Nichtkernwaffenstaat ab.

Die START I-Ratifizierung vom 18.11.93 hat wegen der Vorbehalte die Frage nach dem künftigen Status der Ukraine in bezug auf Kernwaffen nicht geklärt22. Auch die trilaterale Vereinbarung vom 13.1.1994 bedarf einer parlamentarischen Ratifizierung, die auf einen ungenannten Termin nach den Parlamentswahlen am 27.3.94 hinausgeschoben wurde.

Innenpolitischer Hintergrund

Es existieren im ukrainischen Parlament drei Gruppierungen, zwischen denen hinsichtlich des Umgangs mit dem nuklearen Erbe der Sowjetunion substantielle und teilweise nicht vereinbare Positionsdifferenzen bestehen. Hier liegt auch eine Teilbegründung für die widersprüchlichen Erklärungen aus der Ukraine.

(1) Die radikal-nationalistische Rechte, insbesondere die Parteien »Ukrainischer Kongreß der nationaldemokratischen Kräfte« und »Rukh«, intendiert nach dem von ihr durchgesetzten Nationalisierungsbeschluß, diese Waffen zu behalten. Sie strebt den Status als Kernwaffenmacht an und will das LP nicht erfüllen. Speziell die »Rukh« hat Kravtschuk jedwede Autorität aberkannt, nukleare Abrüstungsverträge zu unterzeichnen23.

Sowohl das LP als auch das trilaterale Abkommen wurden von der Rechten abgelehnt. Sie geht davon aus, daß die Ukraine ihre Staatsgrenzen ohne Kernwaffen nicht hinlänglich sichern kann. Die Kernwaffen können nicht vollständig liquidiert werden, solange die staatliche Existenz der Ukraine bedroht ist. Dazu müsse die Ukraine über eine signifikante nukleare Abschreckung verfügen24.

Zudem sei unverständlich, warum Rußland Kernwaffen besitzen dürfe und die Ukraine als souveräner, international anerkannter Staat dieses Recht nicht besäße25. Die Rechte wird unterstützt von der einflußreichen ukrainischen Offiziersunion mit ihren etwa 50.000 Mitgliedern26.

(2) Demgegenüber zielt die extreme Linke darauf ab, die Kernwaffen vollständig nach Rußland zu transferieren und alle internationalen Verpflichtungen zu erfüllen. Sie strebt einen dauerhaften kernwaffenfreien Status für die Ukraine an. Sie bestreitet nicht nur die Abschreckungsfunktion der Kernwaffen, sondern deren Existenz wird vielmehr als eine existentielle Gefahr perzipiert, da sie Rußland zu einem Präventivschlag verleiten könnte27.

(3) Dazwischen existieren verschiedene Gruppen, die keinen monolithischen Block bilden. Sie wollen ebenfalls alle internationalen Verpflichtungen erfüllen und streben eine kernwaffenfreie Ukraine an. Sie unterscheiden sich von der Linken dadurch, daß sie durch eine hinhaltende Politik diese Prozesse verzögern und die Kernwaffen als »bargaining chip« einsetzen, um sowohl militärische Sicherheitsgarantien, als auch ökonomische Zugeständnisse aus der Aufgabe der Kernwaffen zu ziehen.

Diese Position wird auch von der Regierung und Präsident Kravtschuk getragen. So betrachtet Kravtchuk die Kernwaffen nicht als militärischen Aktivposten, sondern als »material wealth«28. Kravtschuk begründet diese Ansprüche mit der desolaten wirtschaftlichen Entwicklung und dem niedrigen Wohlstandsniveau der Bevölkerung, die jahrzehntelang unter dem extensiven nuklearen Rüstungsprogramm der Sowjetunion gelitten hat und durch den Abrüstungprozeß finanziell zusätzlich belastet würde. Die von der Regierung verfolgte Hinhaltepolitik zielt darauf ab, trotz der Verpflichtungen aus dem LP weitere finanzielle und sicherheitspolitische Zugeständnisse seitens Rußland und des Westens aus der Aufgabe der Kernwaffen zu ziehen. Nach wie vor erhält sich die Ukraine alle Handlungsoptionen für den Fall, daß ihre zusätzlichen Kompensationsforderungen nicht erfüllt werden sollten. Insgesamt ist diese Taktik aus ukrainischer Sicht bisher als erfolgreich zu bewerten, wie das trilaterale Abkommen beweist. Eine Fortsetzung dieser Taktik durch Präsident Kravtschuk ist nicht auszuschließen.

Der von der internationalen Staatengemeinschaft ausgeübte Druck wird von Kravtschuk als unverständlich und unverhältnismäßig bewertet. Er verweist darauf, daß auch andere Staaten über Kernwaffen und geheime Kernwaffenprogramme verfügen und nicht dem NPT beigetreten sind. Der politische Druck auf diese Staaten fiele aber ungleich geringer aus, und die Kernwaffenprogramme würden von der Staatengemeinschaft hingenommen oder sogar gefördert29.

Eine Militärdoktrin, aus der sich Rückschlüsse auf die künftige Nichtverbreitungspolitik ziehen ließen, existiert nicht, obwohl sich eine Vorlage seit Anfang 1993 in der parlamentarischen Beratung befindet. Erste Entwürfe wurden von Teilen des Parlamentes als »zu pazifistisch« abgelehnt30.

Die Parlamentswahlen

Die Parlamentswahlen vom 27.3.94 haben einen weiteren potentiellen Konflikt offensichtlich werden lassen. Die Polarisierung hat zugenommen, da die extremen Parteien durchweg Stimmenanteile und damit Parlamentssitze hinzugewinnen konnten.

Zudem offenbarten die Wahlen eine starke regionale Polarisierung. In der Ostukraine gewannen besonders die moskautreuen Kommunisten und andere Parteien des linken Spektrums, die eine stärkere Anlehnung an Rußland und teilweise sogar einen Anschluß an Rußland propagieren. Dagegen dominierten die extreme Rechte und moderaten Nationalisten in der Westukraine. Sie orientieren sich nach Westeuropa. Die Machtposition des Zentrums und der Demokraten und damit der ohnehin instabilen Regierung um Präsident Kravtschuk wurde weiter geschwächt. Auch andere reformorientierte Parteien verloren Sitze in der Verkhovna Rada. Das konfrontative Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative hat sich weiter verschärft31. Keine Gruppierung konnte sich durchsetzen, und das Parlament bleibt weitgehend entscheidungsunfähig. Die innenpolitische Situation hat sich auch durch die wirtschaftliche Krise weiter zugespitzt. Ein Bürgerkrieg und ein Auseinanderbrechen der Ukraine sind angesichts der politischen Gegensätze zwischen dem Osten und Westen der Ukraine nicht auszuschließen.

Einfluß der USA/des Westens

In den USA und anderen NATO-Staaten besitzt die horizontale Nichtverbreitung von Kernwaffen eine hohe politische Priorität. Ein NPT-Beitritt der Ukraine würde die Chancen für eine von den USA angestrebte unbegrenzte NPT-Verlängerung erhöhen und wäre eine Bestätigung der Vitalität des nuklearen Nichtverbreitungsregimes. Ziel des Westens ist es, daß aus der Auflösung der Sowjetunion letztlich mit Rußland nur ein Kernwaffenstaat hervorgeht. Dennoch wurde, als sich der Zerfall der Sowjetunion abzeichnete, die ukrainische Kernwaffenproblematik von der Bush-Administration zunächst nicht thematisiert. Bush warnte lediglich vor einem »selbstmöderischen Nationalismus« und galt seitdem als Gegner eines souveränen ukrainischen Staates. Die diplomatischen Anstrengungen wurden auf Rußland und Präsident Yeltzin konzentriert. Erst als die Probleme bezüglich der Kernwaffen auf ukrainischem Boden virulent wurden, wurde der Ukraine eine intensive diplomatische Aufmerksamkeit zuteil. Die dann einsetzenden Bemühungen der USA verstärkten in der Ukraine die Perzeption, daß Kernwaffen eine Schlüsselfunktion besitzen, um politische Aufmerksamkeit zu erreichen. Die Clinton-Administration hat die Bemühungen für eine kernwaffenfreie Ukraine intensiviert und die bilateralen Beziehungen, z.B. durch die Bildung einer bilateralen Arbeitsgruppe für Verteidigungsfragen, ausgebaut32.

Zudem profitiert die Ukraine anteilmäßig von den vom US-Congress gebilligten Finanzhilfen im »Safe and Scure Dismantlement Program« (SSD), dem sogenannten »Nunn-Lugar Act«, für eine vertragsgemäße Vernichtung der Kernwaffen. Von der Gesamtsumme waren zunächst $ 175 Mill. für die Ukraine vorgesehen. Weitere $ 155 Mill. wurden der Ukraine als Wirtschaftshilfe zugesagt33.

Die ursprüngliche US-Politik, erst Geld zu vergeben, nachdem die Ukraine START I vorbehaltlos ratifiziert hat und dem NPT als Nichtkernwaffenstaat beigetreten ist, wurde im Frühjahr 1993 aufgegeben, um die begonnene Deaktivierung der SS-19 finanziell abzusichern34.

Am 4.3.94 erklärte die Clinton-Administration eine Aufstockung der Zuschüsse auf insgesamt $ 700 Mill. (je $ 350 Mill. für den nuklearen Abrüstungsprozeß und als Wirtschaftshilfe)35.

Die finanziellen Erfordernisse für den Denuklearisierungprozeß in der Ukraine sind umstritten. Die Ukraine bezeichnet die genannten Finanzhilfen als unzureichend. Ursprüngliche Forderungen der Ukraine beliefen sich auf $ 1,5 Mrd.36. Sie stiegen bald auf $ 2,8 Mrd.37.

Solche Forderungen waren für die USA inakzeptabel. Sie waren aber bereit, der Ukraine den Erlös aus dem Verkauf der nuklearen Materialien, geschätzte $ 1-2 Milliarden, zukommen zu lassen38.

Offiziell betrachtet die Clinton-Administration die Existenz einer unabhängigen und starken Ukraine als in ihrem Interesse liegend.

Aber die vorbehaltlose Erfüllung der Verpflichtungen aus dem LP wurde von den USA zu der essentiellen Vorbedingung für „erfolgreiche und langfristige Beziehungen zwischen beiden Staaten“ gemacht. Bis dahin seien Kooperationen in allen Politikfeldern, inklusive wirtschaftlicher Vereinbarungen, nur sehr begrenzt möglich39.

Dies gilt insbesondere für eine über die Sicherheitsgarantien hinausgehende sicherheitspolitische Kooperation. Bisher wurde in diesem Zusammenhang explizit der Begriff der »security guarantees« vermieden, da sie eine NATO-ähnliche »Schutzschirmlösung« nahelegen würde40.

Ein NPT-Beitritt der Ukraine mit einem Sonderstatus als „transitional country with nuclear weapons“, wie er von Verteidigungsminister Morozov im Juli 1993 vorgeschlagen wurde, ist für die USA inakzeptabel. Die Clinton-Administration bedient sich dabei einer Mixtur aus politisch-diplomatischem Druck einerseits, sowie ökonomischen Anreizen und politischen Zusagen andererseits (»carrot and stick approach«)41.

Auch die NATO hat die Ukraine mehrfach dazu aufgefordert, ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Die Drohung mit dem Ausschluß der Ukraine aus dem North Atlantic Cooperation Council (NACC42) wurde aber nicht realisiert, da die NATO sich entschied, die Ukraine durch eine Politik der Einbindung zu beeinflussen43.

Allerdings wäre es undenkbar, so der belgische Außenminister Claes, die von der NATO geplante »Partnership for Peace«-Initiativ44e auch der Ukraine anzubieten, solange diese sich weigert, ihre Verpflichtungen zu erfüllen.

Der Einfluß Rußlands

Für die Ukraine sind sowohl die politische Situation in Rußland als auch die Politik Rußlands gegenüber der Ukraine wesentliche Einflußfaktoren bei der Bestimmung der eigenen Nichtverbreitungspolitik. Bereits am 4.11.92 hatte der russische Oberste Sowjet zwar START I gebilligt, stellte die Ratifizierung aber explizit unter den Vorbehalt der Beitritte der Ukraine, Weißrußlands und Kasachstans zum NPT als Nichtkernwaffenstaaten. Auch Sicherheitsgarantien wurden zunächst an die vorbehaltlose START-Ratifizierung geknüpft45. Im trilateralen Abkommen gab Rußland dann aber doch die von der Ukraine geforderten Sicherheitsgarantien ab. Rußland weigert sich aber, die vorbehaltliche START I-Ratifizierung der Ukraine anzuerkennen. Um zusätzlichen Druck auszuüben, erklärte das russische Verteidigungsministerium im November 1993, daß Rußland die Annahme der ukrainischen Kernwaffen bald verweigern müßte, weil sie zu unsicher werden würden und deren Auseinandernehmen zu gefährlich würde46.

In einem bilateralen Abkommen wurde im Austausch für die transferierten Kernwaffen vereinbart, Brennstäbe für den Betrieb ziviler Kernkraftwerke an die Ukraine zu schicken. Dabei wird das hochangereicherte Uran (HEU) aus den ukrainischen Sprengköpfen auf Kosten der USA zu Brennstäben mit niedrig angereichertem Uran (LEU) verarbeitet47.

Trotz solcher eigenen Beziehungen werden die amerikanisch-ukrainischen politischen Beziehungen in Rußland skeptisch beurteilt. Die russische Regierung betrachtet insgesamt eine Strategie des politischen Drucks prinzipiell als erfolgversprechender als den »carrot and stick approach« der USA48.

Neben diesen Aktivitäten auf offizieller Ebene versuchen russische Altkommunisten und Nationalisten den ukrainisch-russischen Konflikt weiter zu schüren. Sie unterstützen die Kräfte in der Ukraine, die für eine »Kernwaffenmacht Ukraine« sind. Ihre Motivation beziehen sie dabei aus ihrer Gegnerschaft zum noch nicht ratifizierten START II-Vertrag. Eine Ukraine mit Kernwaffen würde eine solche Ratifizierung in Frage stellen. Allerdings dürfte ein fortgesetzter Denuklearisierungsprozeß in Rußland und eine kernwaffenfreie Ukraine ein geringeres sicherheitspolitisches Risiko bedeuten als keine Umsetzung von START II und eine nuklear bewaffnete Ukraine.

Ein russischer Präventivschlag für den Fall, daß die Ukraine die Kernwaffen auf Dauer zu behalten gedenkt, ist (noch) kein Bestandteil der russischen Politik. Derartige Reaktionen können aber auch nicht ausgeschlossen werden, zumal sich Moskau in seiner neuen Militärdoktrin nach wie vor einen nuklearen Erstschlag vorbehält und das »nahe Ausland« zu seinem alleinigen Einflußbereich deklariert49. Trotz des trilateralen Abkommens enthält die russische Politik insgesamt weniger kooperative Elemente und zielt eher darauf ab, die Ukraine im internationalen System politisch zu isolieren.

Folgen eines Scheiterns der Denuklearisierung der Ukraine

(a) Abrüstungspolitische Konsequenzen: Die zeitliche Entkopplung von START-Ratifizierung und NPT-Beitritt als Nichtkernwaffenstaat kann zur Verzögerung des START-Gesamtprozesses führen. Rußland und die USA werden ohne die Erfüllung beider Bedingungen aus dem LP durch die Ukraine auch nicht das Folgeabkommen START II ratifizieren können, da START II auf START I basiert50.

Insofern wäre die Umsetzung beider START-Verträge und damit die erst vor wenigen Jahren zumindest auf quantitativer Ebene eingeleitete Umkehr des vertikalen Proliferationsprozesses gefährdet.

Für den 1995 stattfindenden Aushandlungsprozeß über eine NPT-Verlängerung wären sowohl eine Entscheidung für einen Status als Kernwaffenstaat als auch eine über 1995 hinausgehende Verzögerungstaktik der Ukraine eine schwere Hypothek.

Eine nuklear bewaffnete Ukraine würde die Effektivität und Nützlichkeit des NPT und auch des Nichtverbreitungsregimes in Frage stellen. Ein möglicher ersatzloser Zusammenbruch des NPT könnte das gesamte Nichtverbreitungsregime zerfallen lassen, da dann auch andere Staaten Ambitionen entwickeln könnten, nuklear zu proliferieren. Ein anderes Szenario bestünde darin, daß sich die Mehrheit der Staaten nur für eine kurzzeitige Verlängerung des NPT ausspricht, um die Regulierung der Kernwaffenfrage in der Ukraine abzuwarten. Inwieweit ein Kernwaffenstaat Ukraine darüber hinausgehend einen »Dominoeffekt« auslösen könnte, ist abhängig von schwer kalkulierbaren Reaktionen anderer Akteure, aber nicht auszuschließen.

(b) Folgen für die Ukraine: Scheitern alle Bemühungen um eine kernwaffenfreie Ukraine, wäre sie nicht nur vertragsbrüchig geworden, sondern würde als Folge diplomatisch und politisch isoliert und ein Paria im internationalen System werden. Mit eigenen Kernwaffen wären wirtschaftliche und politische Sanktionen durch die internationale Staatengemeinschaft verbunden, die sich durch einen »Sitz am Tisch« der Kernwaffenstaaten – wenn die Ukraine diesen überhaupt erhalten würde – schwerlich aufwiegen ließen. Aus dieser Perspektive hätte die Ukraine mehr zu verlieren, als zu gewinnen. Daher wäre ein solcher Schritt vor der ukrainischen Bevölkerung nur dadurch zu rechtfertigen, wenn mit der Aufgabe der Kernwaffen gleichzeitig die staatliche Existenz durch Rußland unmittelbar bedroht wäre. In diesem Fall würde ein eigenes Kernwaffenarsenal als legitim perzipiert und würde allen internationalen Sanktionen übergeordnet werden. Die Kernwaffen würden unabhängig von ihrer Funktionsfähigkeit bereits eine gewisse Abschreckungsfunktion erfüllen, weil sie auch bei hoher Unsicherheit hinsichtlich ihres Zustandes einen nicht kalkulierbaren Faktor darstellen würden. Andererseits würden sich ukrainische politische Entscheidungsträger und Militärs langfristig kaum mit einer solchen Außenwirkung zufriedengeben, sondern sicherstellen wollen, daß die Kernwaffen einen hohen Verläßlichkeitsgrad aufweisen. Dabei müßte die Ukraine, neben erheblichen finanziellen und organisatorischen Kosten, auch die »positive operative Kontrolle« über »ihre« Kernwaffen erlangen und technische Fragen hinsichtlich der Wartung dieser Kernwaffen lösen.

Fazit

Insgesamt befanden sich die Akteure, die an der Effektivität und Aufrechterhaltung des nuklearen Nichtverbreitungsregimes interessiert sind, in einer politischen Dilemmasituation. Sie konnten die drastischen politischen Veränderungen nach der Implosion der Sowjetunion und die drohende Gefahr der Entstehung neuer Kernwaffenstaaten nicht ignorieren. Gleichzeitig haben die politischen Bemühungen um eine Beseitigung der in der Ukraine stationierten Kernwaffen dazu geführt, daß sich die Ukraine ihrer tatsächlichen Machtposition erst richtig bewußt geworden ist. Sie haben somit ungewollt zu der unkalkulierbaren und widersprüchlichen Nichtverbreitungspolitik der Ukraine beigetragen. Die Bush-Administration machte den Fehler, die Ukraine zu einem Zeitpunkt zu vernachlässigen, als sie internationale Unterstützung für ihre Souveränitätsbestrebungen und ihre Etablierung als Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft suchte. Der Ukraine wurde erst politische Aufmerksamkeit geschenkt, als sich die Kernwaffen auf ihrem Territorium sich bereits zu einem manifesten Problem der nuklearen Nichtverbreitung entwickelt hatten. Die Erhöhung des internationalen politischen Gewichtes eines ökonomischen Krisenlandes hat dazu beigetragen, daß dieser Staat nicht wie vorgesehen von den Kernwaffen zügig Abschied nimmt. Eine kernwaffenfreie Ukraine sieht sich in der Gefahr, in eine relative Bedeutungslosigkeit abzurutschen, wie dies den meisten anderen Staaten der ehemaligen Sowjetunion bereits widerfahren ist. Die Kernwaffen werden, neben der Schwarzmeerflotte, vielfach als das sichtbarste Attribut der ukrainischen Staatlichkeit betrachtet. Aus dieser Perspektive ist eher das politische Verhalten Kasachstans und Weißrußlands bemerkenswert, nicht das der Ukraine.

Der Konflikt um die Kernwaffen in der Ukraine verläuft auf drei interdependenten Ebenen:

(1) Auf der innenpolitischen Ebene zwischen den politischen Gruppierungen im ukrainischen Parlament. Dort stehen sich teilweise unvereinbare Positionsdifferenzen gegenüber. Dazu besteht die Gefahr eines Bürgerkrieges und eines Auseinanderbrechens der Ukraine.

(2) Auf der bilateralen Ebene zwischen Rußland und der Ukraine. Sie ist geprägt durch die historischen Erfahrungen der Ukraine und die Perzeption einer existentiellen Bedrohung durch Rußland.

(3) Auf der multilateralen Ebene zwischen der Ukraine und den anderen START I-Vertragspartnern, speziell den USA und Rußland. Hier geht es um die vertragsgemäße Implementation der Vereinbarungen aus dem LP und die nachträglich damit verknüpften finanziellen und sicherheitspolitischen Bedingungen der Ukraine.

(ad 1) Die Wahlen vom 27.3. haben keiner parlamentarischen Gruppierung zum Sieg verholfen. Die Polarisierung im Parlament hat sich weiter verstärkt. Die Nichtverbreitungspolitik bleibt unklar und mehrere Szenarien sind denkbar. Wenn die radikal-nationalistischen Rechte die politische Macht übernehmen würde, bestünden wenig Aussichten für eine Verbesserung der politischen Beziehungen mit Rußland, und auch die Bemühungen der anderen Vertragsstaaten um eine START I-Implementierung und einen NPT-Beitritt der Ukraine blieben wahrscheinlich ergebnislos. Verlöre Kravtschuk die Präsidentschaftswahlen am 26.6.94 zudem an einen Vertreter der radikal-nationalistische Rechten, verschlechterten sich die Chancen für eine kernwaffenfreie Ukraine weiter. In diesem Fall wäre ein Szenario am wahrscheinlichsten, in dem die Ukraine versucht, die »positive Kontrolle« über die Kernwaffen zu erlangen und die perzipierte Bedrohung seitens Rußland nuklear abzuschrecken. Dann würden weder negative noch positive wirtschaftliche und politische Sanktionen die Ukraine zur Aufgabe der Waffen bewegen können. Eine Erweiterung des »nuklearen Schutzschirmes« auf die Ukraine durch die USA oder eine vollständige Denuklearisierung Rußlands wären hier mögliche, aber mittelfristig unwahrscheinliche Lösungsmöglichkeiten.

Bliebe die jetzige Regierung an der Macht, sind weitere Verzögerungstaktiken beim Abzug der Kernwaffen, verknüpft mit neuerlichen finanziellen und (sicherheits)politischen Forderungen, nicht auszuschließen.

Neben der Polarisierung in der Verkhovna Rada gefährden innenpolitische Konflikte speziell zwischen der ukrainischen Bevölkerungsmehrheit (rund 40 Millionen) und der starken russischen Minderheit (etwa 14 Millionen) die staatliche Einheit der Ukraine und stellen einen weiteren Unsicherheitsfaktor hinsichtlich eines geordneten und planmäßigen Transfers aller Kernwaffen nach Rußland dar. Hinzu kommt die Wirtschaftkrise, die den sozialen Frieden gefährdet. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann jede weitere Verzögerung des Denuklearisierungsprozesses folgenschwer sein.

(ad 2) Die Chancen für eine kernwaffenfreie Ukraine sind eng mit der politische Situation in Rußland verknüpft und müssen solange als gering eingeschätzt werden, wie die instabile politische Lage in Moskau anhält oder sich noch verschärft. Verbessern sich die diplomatischen Beziehungen zu Rußland und stabilisiert sich dort die politische Situation, würde auch die militärische Bedrohung im Parlament geringer eingeschätzt, was wiederum die Chancen für eine vertragsgerechte START-Implementierung und einen NPT-Beitritt erhöhen würde.

Die Sicherheitsbedürfnisse der Ukraine sind legitim und von der Regelung der Kernwaffenfrage nicht zu trennen. Das entscheidende Kriterium ist die ukrainische Perzeption. Die Notwendigkeit eines Schutzes gegenüber Rußland ist in Politik, Militär und der Bevölkerung weit verbreitet. Dies ist Ausdruck großen Mißtrauens gegenüber dem übermächtigen Nachbarn. Eine kernwaffenfreie Ukraine mit einem nuklear bewaffneten Rußland wird vielfach als existentielle Bedrohung empfunden. Eigene Kernwaffen sollen diese Unterschiede nivellieren.

Zudem vermindern Wahlerfolge von Parteien mit imperialistischen Ambitionen in Rußland, wie die der »Liberaldemokratischen Partei« von Schirinowski, die Aussichten auf bessere bilaterale Beziehungen. Wenn zudem der »Westen« die Ukraine sicherheitspolitisch nicht stärker einbindet, könnte sich die Ukraine um Alternativen bemühen, ihre nationale Sicherheit allein und gegebenenfalls mit Kernwaffen zu gewährleisten.

(ad 3) Die USA und Rußland haben mit dem trilateralen Abkommen und den zusätzlichen Sicherheitsgarantien gekoppelt mit finanziellen Anreizen erreicht, daß die Ukraine sich zu ihren Verpflichtungen aus dem LP erneut bekannt hat. Das trilaterale Abkommen wird vielfach als der letzte Mosaikstein bei der Konfliktlösung um die Kernwaffen in der Ukraine betrachtet.

Es ist aber fraglich, ob diese multilateralen Aktivitäten die anderen beiden Konfliktebenen hinreichend beeinflussen können, um die Umsetzung dieser Verpflichtungen zu gewährleisten.

Ist dies nicht der Fall, besteht die Gefahr, daß der Einfluß, der von den anderen beiden Ebenen auf die Gesamtproblematik ausgeht, dafür sorgt, daß die Chancen einer vertragsgemäßen Umsetzung nicht entscheidend steigen können. So kann auch das trilaterale Abkommen das ukrainische Mißtrauen gegenüber Rußland nicht beseitigen oder die innenpolitischen Positionsdifferenzen aufheben.

Eine enge sicherheitspolitische Kooperation mit dem Westen oder gar ein NATO-Beitritt der Ukraine würden erfolgversprechender darauf hinwirken können, daß eine nukleare Abschreckung gegen Rußland auch vom ukrainischen Parlament mehrheitlich nicht mehr als erforderlich perzipiert wird, ist aber wegen der politischen Reaktionen aus Rußland unrealistisch.

Um das Ziel einer kernwaffenfreien Ukraine erreichen zu können, ist eine erfolgreiche Bearbeitung der Konflikte auf allen drei Ebenen unabdingbar. Ein erster Schritt auf diesem Weg wären vertrauensbildende Maßnahmen zwischen der Ukraine und Rußland. Zweitens kann eine intensivere und gezieltere Unterstützung der ukrainischen Wirtschaft dazu beitragen, den sozialen Frieden wiederherzustellen und einen Zerfall des Staates verhindern. Die bislang zugesagten Wirtschaftshilfen und Kredite sind nicht ausreichend.

Unter dem Gesichtspunkt, daß ein ukrainischer Bürgerkrieg jederzeit ausbrechen kann, sollten die Anstrengungen zur gleichzeitigen Regulierung aller drei Konfliktebenen unverzüglich verstärkt werden.

Ausblick

Die bestehenden Konflikte um die Kernwaffen in der Ukraine lassen nur wenige unzweifelhafte Aussagen über die künftige ukrainische Nichtverbreitungspolitik zu. Solange die innenpolitischen Verhältnisse in der Ukraine und Rußland so instabil bleiben, scheinen selbst bindende politische Vereinbarungen, inklusive des LPs und des trilateralen Abkommens, keine Gewähr dafür zu bieten, daß die Ukraine letztlich kernwaffenfrei wird (und bleibt). Die Ukraine ist innerhalb des nuklearen Nichtverbreitungsregimes derzeit kein verläßlicher Akteur.

Psychologisch betrachtet wird es immer schwieriger, die Ukraine von der Aufgabe der Kernwaffen zu überzeugen, desto länger sich Politiker, Militärs und Bevölkerung als Kernwaffenstaat wahrnehmen.

Da die Ukraine ihre abrüstungspolitischen Verpflichtungen bezüglich der SS-24 anders interpretiert als hinsichtlich der SS-19 und Bomber, können auch die ersten beiden Transfers von je 60 Sprengköpfen kein Indiz dafür sein, daß die Ukraine sich auf dem Weg zur Kernwaffenfreiheit befindet. Die modernen SS-24, die für sich allein ein Abschreckungspotential darstellen, werden den Kardinalpunkt in diesem Konflikt darstellen. Bleibt die bisherige Regierung an der Macht, sind weitere Verzögerungen verknüpft mit neuen Forderungen wahrscheinlich. Solche Verzögerungen können aber angesichts der instabilen innenpolitischen Situation in der Ukraine dazu führen, daß ein Bürgerkrieg in einem Staat mit Kernwaffen stattfindet. Kommt die extreme Rechte an die Macht, kann dies zu einer Konfrontation mit Rußland führen, bei der die dann in der Ukraine verbliebenen Kernwaffen die Art und Weise der Konfliktaustragung entscheidend prägen können.

Literatur

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Anmerkungen

1) Arms Control Today, März 1994, S. 24. Zurück

2) Schröder, 1992, S. 46-47. Zurück

3) Bezüglich der Bomberanzahl und Sprengköpfe existieren unterschiedliche Zahlenangaben. Alle hier genannten Zahlenangaben beziehen sich auf: The International Institute for Strategic Studies, »Military Balance, 1993-1994«, London, October, 1993, S. 240-243. Zurück

4) Lockwood, April 1994, S. 20. Zurück

5) UNIDIR Newsletter, 1993, S. 31-32. Zurück

6) Magenheimer, 1993, S. 136. Zurück

7) In der CIS ist die Zerstörung der Kernwaffen aus technischen Gründen nur in Rußland möglich. Zurück

8) Magenheimer, 1993, S. 136. Zurück

9) Kiselyov, März 1993, S. 30. Zurück

10) Coll, 1993. Zurück

11) Potter, 1993, S. 101. Zurück

12) UNIDIR Newsletter, 1993, S. 53. Zurück

13) Lockwood, September 1993, S. 25. Zurück

14) IISS, 1993, S. 91. Zurück

15) Lockwood, September 1993, S. 30. Zurück

16) Trust and Verify, Oktober 1993, S. 1-2. Zurück

17) Trust and Verify, December 1993, S. 1. Zurück

18) Potter, 1993, S. 104. Zurück

19) Arms Control Today, März 1994, S. 23. Zurück

20) Arms Control Today, März 1994, S. 22-23. Zurück

21) Arms Control Today, April 1994, S. 20. Zurück

22) Sollte die Ukraine Kernwaffen behalten, wird die Wartung dieser Waffensysteme ein wesentliches Problem. Dabei figuriert das Material Tritium an prominenter Stelle. Da es sich um tritiumabhängige thermonukleare Kernwaffen handelt und Tritium mit einer jährlichen Rate von 5,5<0> <>% zerfällt, muß dieser Zerfall in bestimmten Zeitabständen kompensiert werden. Es befinden sich aber keine Tritiumproduktionsanlagen in der Ukraine. Siehe dazu: Colschen, 1994, S. 23-28. Zurück

23) Shapiro, 1994. Zurück

24) Potter, 1993, S. 102-103. Zurück

25) Kiselyov, März 1993, S. 30. Zurück

26) Lockwood, Mai 1993, S. 23. Zurück

27) Hoagland, 1993. Zurück

28) Reuter, 3. Dezember 1993. Zurück

29) UNIDIR Newsletter, Juni/September 1993, S. 48. Zurück

30) Magenheimer, Heinz, 1993, S. 38. Zurück

31) IHT, 20. April 1994. Zurück

32) Smith, 8.Juni 1993. Zurück

33) Goshko, Dezember 1993. Zurück

34) Lockwood, November 1993, S. 28. Zurück

35) Greenhouse, 5.-6.März 1994. Zurück

36) Bohlen, Januar 1993. Zurück

37) Katz, Oktober 1993. Zurück

38) Nelan, Juni 1993, S. 23. Zurück

39) Lockwood, Mai 1993, S. 24. Zurück

40) Hoagland, 1993. Zurück

41) Keeny, 1993, S. 2. Zurück

42) Im NACC kooperieren NATO-Staaten und die Mitglieder der früheren Warschauer Paktes auf militärischer Ebene. Zurück

43) Reuter, 2. Dezember 1993. Zurück

44) Diese NATO-Initiative soll die militärischen und politischen Beziehungen zu den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes weiter vertiefen. Zurück

45) Nelan, Juni 1993, S. 23. Zurück

46) Associated Press, 1.12.1993. Zurück

47) Arms Control Today, März 1994, S. 21. Zurück

48) Brown, 1993, S. 28. Zurück

49) Spiegel, November 1993, S. 168-169. Zurück

50) START II befindet sich in den USA seit dem 15.Januar 1993 und in Rußland seit dem 2.März 1993 in der parlamentarischen Beratung. Zurück

Lars C. Colschen ist Diplom-Politologe, seit 1990 Mitglied von IANUS/Darmstadt. Dienstliche Adresse: IANUS, Schloßgartenstraße 9, 64289 Darmstadt, Tel.: 06151-163016, FAX: 06151-164321.

in Wissenschaft & Frieden 1994-2: Ein Blick nach Osten

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