in Wissenschaft & Frieden 2007-4: Europäische Sicherheitspolitik

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Eine Traurige Bilanz

Die EU und der Kosovo

von Gabriele Rasch

Ende Juli diesen Jahres stimmten 217 Abgeordnete des serbischen Parlaments für eine Resolution, in der der Kosovo als unveräußerlicher Bestandteil Serbiens bezeichnet wird. Zur selben Zeit sprechen die Kosovo-Albaner von Unabhängigkeit noch in diesem Jahr und die kosovarische Übergangsregierung arbeitet fleißig an den Insignien eines unabhängigen Staates.

Acht Jahre nach dem völkerrechtswidrigen Krieg der NATO sind Serben und Kosovo-Albaner in ihren Positionen noch immer weit von einander entfernt.

Eine Lösung der Kosovo-Frage ist nicht in Sicht. Die Lage in der Provinz ist dabei denkbar schlecht: Armut und Arbeitslosigkeit, Korruption und das organisierte Verbrechen prägen das Bild. Die Statusfrage lastet über allem. Das uneinige Europa hat sich bisher nicht in der Lage gezeigt, an der bestehenden und wohlmöglich eskalierenden Situation in der Region etwas zu verändern. Stattdessen hat die EU zugelassen, dass die Provinz zum Spielball der Großmächte USA und Russland geworden ist. Die Kosten für diese Politik wird am Ende Europa tragen müssen. Der Kosovo ist damit schon heute ein trauriges Beispiel für das Versagen der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik.

Die internationale Gemeinschaft hat versagt

Bereits 1999 ließ Europa es zu, dass die NATO ohne VN-Mandat Luftangriffe auf serbische Ziele flog. Statt nach 79 Tagen Krieg dann die entscheidenden Konfliktursachen anzugehen, entschied sich die internationale Gemeinschaft jedoch für eine Politik des Aussitzens. Mit Resolution 1244 wurde keine umfassende Friedensregelung getroffen, sondern ein Waffenstillstand mit ungewisser Zukunft ins Leben gerufen. So schrieb die VN-Resolution dem Kosovo substantielle Autonomie im Rahmen der Jugoslawischen Föderation zu und bekräftigte die territoriale Unversehrtheit Jugoslawiens. Gleichzeitig wurde jedoch eine VN-Mission ins Leben gerufen, die ab 1999 die Verwaltung des Kosovo übernahm. Völkerrechtlich gehört die Provinz somit noch zu Serbien, mit Einrichtung der »United Nations Mission in Kosovo« (UNMIK) hat die serbische Regierung jedoch keine hoheitlichen Befugnisse mehr in der Provinz. Eine Hauptaufgabe der UNMIK wird fortan die Förderung eines politischen Prozesses sein, mit dem Ziel den künftigen Status des Kosovo zu bestimmen.

UNMIK ist dabei die erste VN-Mission, in der andere Organisationen Schlüsselfunktionen übernehmen. Diese Konstellation schlägt sich in den Verantwortlichkeiten der vier Säulen der Mission nieder: Polizei und Justiz (KFOR, internationale zivile VN-Polizeimission), Zivilverwaltung (VN), Demokratisierung und institutioneller Wiederaufbau (OSZE) sowie Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung (EU). Von Anfang an erwies sich jedoch die Koordination der verschiedenen Interessen und Projekte als schwierig, zumal noch eine Vielzahl von internationalen und lokalen NGOs in der Provinz tätig sind.

Im Mai 2001 wurde von der UNMIK der Verfassungsrahmen für eine provisorische Selbstverwaltung erlassen, welche die Bildung von provisorischen Selbstverwaltungsinstitutionen (PISG) vorsah. Spätestens mit dieser Maßnahme wagte die internationale Gemeinschaft jedoch einen Spagat, der nicht nur auf serbischer Seite auf Unwillen stieß: Während Resolution 1244 noch alle Optionen für den künftigen Status des Kosovo offen hielt, begann man nun, ohne einen klaren Fahrplan die Macht sukzessive an die Kosovo-Albaner zu übertragen. Im November 2001 wurden zum ersten Mal ein Parlament, der Präsident und die Regierung gewählt. Im Oktober 2004 fanden die zweiten Wahlen statt. Sie waren unter diesen Vorzeichen jedoch geprägt durch eine niedrige Wahlbeteiligung und den Boykott der Kosovo-Serben.

Im Jahr 2002 stellte der UN-Sondergesandte Michael Steiner acht »Benchmarks« auf – die späteren »Standards for Kosovo«, zu denen unter anderem funktionierende demokratische Institutionen, Rechtsstaatlichkeit, Bewegungsfreiheit für alle Volksgruppen und die Reintegration von Flüchtlingen gehörten. Nach dem Motto »Standards before Status« wurde nun an den Beginn der dringend benötigten Verhandlungen die Erfüllung eben dieser Kriterien geknüpft. Davon ist der Kosovo aber selbst heute noch weit entfernt. Im Jahr 2005 stellte die »Internationale Balkan-Kommission« folglich fest, dass die internationale Gemeinschaft in ihrem Versuch, Sicherheit und Entwicklung in den Kosovo zu bringen, klar versagt hat. UNMIK habe weder die Kapazität noch die Courage bewiesen, den Abwärtstrend in der Provinz aufzuhalten.1

Ernüchternd ist dabei vor allem die Bilanz jener Säule UNMIK, für die die EU verantwortlich zeichnet: Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung. Das europäische Ziel, Aufbau einer robusten und modernen Wirtschaft im Kosovo, ist klar verfehlt worden. Die Provinz gehört zu den ärmsten Regionen Europas. Etwa 40% der Bevölkerung leben unterhalb der Armutsgrenze. Mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ist arbeitslos. Die Jugendarbeitslosigkeit liegt bei 75% in einer Region, in der 60% der Bevölkerung jünger sind als 25 Jahre. Es gibt kaum Industrie. In den Städten sind die internationalen Organisationen und NGOs Hauptarbeitgeber. Die Wirtschaft ist von internationalen Hilfen und Unterstützungsleistungen aus der Diaspora abhängig. Eine Hauptaufgabe der EU-Säule ist die Initiierung eines Privatisierungsprozesses, der die wirtschaftliche Entwicklung und Investitionen fördern soll. Zu diesem Zwecke wurde eigens die sogenannte »Kosovo Trust Agency« geschaffen. Eben jener von der EU verantwortete Prozess wird jedoch erheblich kritisiert. Zum einen ist die Privatisierung der ehemals volkseigenen, serbischen Betriebe an sich umstritten und nach Meinung von Rechtsberatern der VN durch Resolution 1244 nicht gedeckt. Zum anderen warnte der VN-Sondergesandte Kai Eide in seinem Report 2005, dass der Privatisierungsprozess erhebliches Potential für Geldwäsche und organisierte Kriminalität birgt sowie die Gefahr der Diskriminierung zum Beispiel durch ethnisch motivierte Einstellungen in sich trägt.2 Und tatsächlich stellte die Balkan-Kommission fest, dass sich bspw. die Anzahl der in der »Kosovo Electric Company« angestellten Serben von 4.000 im Jahr 1999 auf 29 im Jahr 2005 reduziert hat. Zu Recht kommt die Kommission deshalb zu dem Schluss, dass UNMIK und die internationale Gemeinschaft – und damit auch die EU – einen substantiellen Anteil am Scheitern des Projektes einer multi-ethnischen Gesellschaft im Kosovo trägt.

Europas Machtlosigkeit in außen- und sicherheitspolitischen Fragen

Ein ähnlich trauriges Ergebnis wie bei der Erfüllung der wirtschaftlichen Standards leistet sich Europa auch bei der Status-Frage. Seit April 2006 bereitet ein EU-Planungsteam für den Kosovo die bisher größte EU-Krisenmission vor. Im September 2006 beschloss der Rat die „Einsetzung eines Teams der Europäischen Union zur Mitwirkung an den Vorbereitungen für die Einsetzung einer eventuellen internationalen zivilen Mission im Kosovo, einschließlich der Komponente eines Sonderbeauftragten der Europäischen Union“. In der Gemeinsamen Aktion heißt es dabei, dass sich die EU bereit erklärt, „ihre Rolle im Kosovo nach der Lösung der Statusfrage auszubauen.“ Zur Lösung der Statusfrage selbst wird mitgeteilt: „Die EU hat ein grundlegendes Interesse an einem positiven Ergebnis dieses Prozesses sowie die Verantwortung und die Mittel, um zu einem solchen Ergebnis beizutragen.“3 So ermutigend diese Aussage auf den ersten Blick erscheint, das tatsächliche Engagement Europas in der Statusfrage hat den Prozess bisher wenig befördert.

Mit den Massenunruhen im Kosovo im März 2004 – dem sichtbaren Beweis, dass die KFOR ihrer Aufgabe nicht gewachsen war – kam die Wende in der westlichen Politik. Das Mantra »Standards before Status« wurde fallengelassen. Im Oktober 2005 gab der Sicherheitsrat den Startschuss für die Verhandlungen über den zukünftigen Status des Kosovo. Bereits vor Beginn der Gespräche in Wien sprachen sich jedoch die USA und Großbritannien für eine Unabhängigkeit der Provinz aus. Die USA hofften dabei, dass ihre Unterstützung für die überwiegend islamischen Albaner im Kosovo als positives Signal an Muslime weltweit interpretiert wird. Der U.S.-amerikanische Gesandte im Wiener Verhandlungsteam machte deshalb schnell klar, dass Slobodan Milosovic und die nationalistische Serbische Radikale Partei den Verlust des Kosovo zu verantworten hätten. Mit der klaren Aussage „Unabhängigkeit ist das Ergebnis“ von U.S.-Präsident Bush in Tirana im Juni diesen Jahres ist die Souveränität des Kosovo für die USA zudem kein verfrühtes Zugeständnis mehr, sondern eine echte Prestigefrage.

Während die Kosovo-Albaner die USA hinter sich wissen, können sich die Serben gleichermaßen der Unterstützung Russlands sicher sein. Moskau hat das frühe Vorpreschen der USA zum Anlass genommen, seine ganz eigenen Machtinteressen durchzusetzen. Der Kosovo bietet Russland die Möglichkeit, nach den Erhöhungen der U.S.-Militärausgaben und den Querelen um die Raketenabwehr in seinem traditionellen Einflussgebiet, dem Balkan, Stärke zu zeigen. Außerdem kann Moskau so vom eigenen Vorgehen in Tschetschenien ablenken. Russland wird deshalb nicht müde zu betonen, dass die Unabhängigkeit des Kosovo einen Präzedenzfall schaffe, welcher einen weltweiten Dominoeffekt auslösen könne und spricht sich demnach für Verhandlungen auf Basis der Resolution 1244 aus.

Die USA und Russland scheuen sich also nicht, klar für eine Partei Stellung zu beziehen. Diese Unterstützung nehmen Serben und Kosovo-Albaner dankbar zum Anlass, auf ihren Positionen zu beharren. Indessen beweist die EU ihre eigene Machtlosigkeit in außen- und sicherheitspolitischen Fragen. Mit einem durch Russland blockierten Sicherheitsrat ist eine neue VN-Resolution, auf der die großangelegte EU-Mission beruhen soll, in weite Ferne gerückt. Während sich Großbritannien auf die Seite der USA schlägt, haben Länder wie Spanien oder Rumänien Angst vor dem prognostizierten Dominoeffekt. Hinzu kommt die lange »Reflexionsphase« der EU nach dem Scheitern der Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden sowie die damit verbundene Erweiterungsmüdigkeit. Das »Strategiepapier 2005 zur Erweiterung« war zwar als Beruhigung gedacht, führte mit seinen »Drei Ks« – Konsolidierung, Konditionierung und Kommunikation – jedoch eher zur Verunsicherung der Balkanländer, die diese als Erschwernisse für ihren Weg in die EU ansehen. Ein Treffen der EU-Außenminister mit ihren Kollegen vom Westbalkan im März 2006 brachte zudem keine neuen Stabilisierungs- und Entwicklungsinitiativen für die Region. Von echten Anreizen und Perspektiven inklusive einer beschleunigten EU-Mitgliedschaft, wie sie von der Balkan Kommission als notwendige Voraussetzung vor allem für ein Einlenken Serbiens gefordert werden, kann demnach nicht die Rede sein. Ein stringentes Konzept Europas für den Kosovo unter Einbeziehung der USA und Russland – statt unter deren Führung – ist bisher nicht in Sicht.

Der Ahtisaari-Plan – kein tragbarer Kompromiss

In Anbetracht dieser klaren Konstellationen und frühen Zugeständnisse noch vor Beginn der Statusgespräche verwundert es im Nachhinein nicht, dass die Verhandlungen in Wien nach 14 Monaten scheiterten. Der VN-Sondergesandte Martti Ahtisaari, der das Verhandlungspotential als erschöpft ansah, erarbeitete deshalb einen eigenen umfangreichen Vorschlag zur Lösung der Status-Frage.4 Dieser Plan, den die EU-Ratspräsidentschaft im März diesen Jahres als fairen, ausgewogenen und zukunftsweisenden Kompromiss bezeichnete, ist jedoch mit Vorsicht zu genießen. Zwar wird an keiner Stelle der Status dieses zukünftigen Kosovo explizit ausgesprochen, mit Ahtisaaris Vorschlag würde der Provinz jedoch eine graduelle Souveränität gewährt. So erhielte der Kosovo zum Beispiel eine eigene Flagge, Siegel und Hymne und würde Herr über seine eigenen Grenzen. Gleichzeitig würde aber eine Art internationale Vormundschaft eingesetzt und der Provinz würden somit wesentliche Elemente der staatlichen Selbständigkeit entzogen. Neben der Stationierung einer internationalen Militärpräsenz ist die Einsetzung eines »Internationalen Zivilen Repräsentanten« vorgesehen, welcher mit der obersten zivilen Autorität des Landes ausgestattet werden soll. Der neue Staat würde somit auf unbestimmte Zeit unter internationale Aufsicht gestellt. Die Kosovo-Albaner können mit dieser unbefristeten Bevormundung deshalb auf lange Sicht nicht zufrieden sein. Zudem hat der Fall Bosnien-Herzegowina bereits gezeigt, dass ein solches System Korruption begünstigt und sich kontraproduktiv auf den Aufbau demokratischer Institutionen auswirkt.

Der Ahtisaari-Plan fordert des Weiteren etwas, woran schon UNMIK gescheitert ist: den Aufbau einer multiethnischen Gesellschaft. Dazu soll der neue Staat Kosovo den dort lebenden Serben mit einigen Privilegien schmackhaft gemacht werden. So werden den serbischen Enklaven weitreichende Autonomierechte zugestanden. Auch würde es Serbien gestattet, über die Enklaven in die Provinz »hineinzuregieren«. Lässt man einmal außer Acht, dass die Kosovo-Albaner eine derartige Beschneidung ihres Machteinflusses wohl kaum zulassen werden, so spielt eine solche Regelung eher dem Ausbau der bereits vorhandenen serbischen Parallelgesellschaft in die Hände, als Multiethnizität zu fördern. Weiterhin ist absehbar, dass trotz dieser Zugeständnisse Serbien der Abtrennung der Provinz vom serbischen Staatsgefüge nicht zustimmen würde. Mit diesem »Kompromiss« können daher weder Serben noch Kosovo-Albaner zufrieden sein, geschweige denn auf lange Sicht leben.

In Anbetracht dieser Defizite ist es umso verwunderlicher, dass die EU diesen Vorschlag begrüßt hat. Das zeugt einmal mehr von der Kurzsichtigkeit der Europäer. So ist es doch die EU, die ab Inkrafttreten des Plans neben den Kosten für den wirtschaftlichen Aufbau vielleicht für Jahrzehnte auch die Mittel für die zivilen und militärischen Einsätze bereitzustellen hat. Zudem wird Europa die politische Verantwortung für alle Unzulänglichkeiten übernehmen müssen und damit bald zur Zielscheibe für serbische und albanische Nationalisten werden. Hinzu kommen die völkerrechtlichen Probleme des Ahtisaari-Plans: Der VN-Sicherheitsrat kann weder »Staaten schaffen« noch die Grenzen souveräner Staaten gegen deren Willen verändern. Laut Resolution 1244 ist der Kosovo noch integraler Bestandteil der Republik Jugoslawien. Jede neue VN-Resolution, die gegen den Willen Serbiens die Unabhängigkeit des Kosovo fordert, würde somit eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates darstellen. Das ist momentan zwar wenig wahrscheinlich, da Russland in diesem Fall sein Veto einlegen würde, es gibt jedoch noch eine zweite Option, die für die EU eine viel größere Problematik in sich trägt: Die Regierung im Kosovo könnte den Ahtisaari-Plan als Grundlage nehmen, um unilateral die Unabhängigkeit auszurufen. Rein theoretisch müsste die UNMIK diese Entscheidung dann sofort annullieren, und die KFOR müsste einschreiten. Die EU wäre zu diesem Zeitpunkt vor die Wahl gestellt, ob sie nach 1999 zum zweiten Mal eine nicht-völkerrechtskonforme Politik mittragen will. Europa wird sich dann aller Voraussicht nach in eine »Koalition der Willigen« hinter den USA – die in diesem Fall den Kosovo anerkennen würden – und eine »Koalition der Verweigerer« spalten. Für eine gemeinsame europäische Außen- und Sicherheitspolitik hätte dies fatale Folgen.

Europa muss wahre Verantwortung übernehmen

Mit viel Mühe ist es Europa nun gelungen, noch einmal Zeit für eine Verhandlungslösung zu gewinnen. Eine Troika aus Vertretern der EU, USA und Russland soll bis zum 10. Dezember 2007 Gespräche zwischen den Kosovo-Albanern und den Serben überwachen. Vertreten durch den deutschen Diplomaten Wolfgang Ischinger bemüht sich die EU nun darum, Einigkeit zu demonstrieren; sie warnt jedoch gleichzeitig vor »überhöhten Erwartungen«. Allein die Eröffnung einer neuen Verhandlungsrunde kann keine Wunder bewirken, denn die Fronten sind längst verhärtet. Es gilt deshalb nun, gleichberechtigte, faire und vor allem ergebnisoffene Gespräche einzuleiten. Erste Bewegungen sind bereits erkennbar: Vuk Jeremic, der serbische Außenminister, hat mit Beginn der Gespräche seinen Glauben an einen Kompromiss bekräftigt und dem Kosovo erhebliche Autonomierechte inklusive einiger souveräner Vorrechte angeboten. Auch hält Russland mittlerweile eine Teilung der Provinz für möglich, sollten beide Seiten einwilligen. Klar ist, dass jede getroffene Regelung von Serben und Kosovo-Albanern mitgetragen und vor allem unterstützt werden muss. Solange jedoch die USA die Unabhängigkeit des Kosovo propagieren, ist ein Einlenken der Kosovo-Albaner nicht wahrscheinlich.

Für Europa ist es nun Zeit, endlich das zu halten, was es seit langem verspricht: Verantwortung zu übernehmen. Es ist deshalb auf den ersten Blick zu begrüßen, wenn Wolfgang Ischinger verkündet: „The key question is whether the EU will be capable of making decisions that will allow it to remain in the driver‘s seat of this situation.“5 Das wiederum heißt jedoch, ein eigenes außen- und sicherheitspolitisches Konzept zu entwickeln und es mit einer Stimme zu vertreten. Der Kosovo ist das beste Beispiel dafür, dass das Zurschaustellen militärischen Potentials und die Übernahme großangelegter »Folge- und Aufräummissionen« allein keine Konflikte löst. Stattdessen braucht die Region echte europäische Unterstützung, d.h. eine ökonomische Entwicklungsstrategie und vor allem eine glaubwürdige EU-Perspektive.

Anmerkungen

1) International Commission on the Balkans: The Balkans in Europe’s Future, Report April 2005, http://www.balkan-commission.org.

2) A Comprehensive Review of the Situation in Kosovo, United Nations Security Council S/2005/635l.

3) Gemeinsame Aktion 2006/623/GASP des Rates vom 15. September 2006.

4) Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo’s future status, United Nations Security Council S/2007/168.

5) Dan Bilefsky, Top EU Mediator warns against partition of Kosovo, in: International Herald Tribune, 6. September 2007, http://www.iht.com/articles/2007/09/06/europe/kosovo.php.

Gabriele Rasch ist Politikwissenschaftlerin und Historikerin. Sie ist Mitarbeiterin im Arbeitskreis Internationale Politik der Bundestagsfraktion DIE LINKE

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