in Wissenschaft & Frieden 2007-2: Menschenrechte kontra Völkerrecht?

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Anspruch und Realität

Die EU auf dem Weg zur Militärmacht?

von Gabriele Rasch

Mit der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS), vorgestellt im Dezember 2003, hat sich die Europäische Union das Ziel gesetzt, „Verantwortung für die globale Sicherheit und für eine bessere Welt mit zu tragen.“ Nicht einmal vier Jahre später stehen europäische Truppen unter anderem im Sudan, im Kongo und im Libanon. Die Europäische Union demonstriert verstärkt außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit. Dass diese »neue« Handlungsfähigkeit vor allem auf einer Aufstockung militärischer Mittel beruht, bleibt dabei häufig unbeachtet. Unerwartet ist diese Entwicklung nicht. Der Vorrang des Militärischen in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik ist das fragliche Resultat der EU-Politik der letzten Jahre.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wurde mit dem Vertrag von Maastricht 1992 etabliert und bildet die zweite der drei Säulen der Europäischen Union. Als grundlegende Ziele der GASP wurden 1997 mit dem Amsterdamer Vertrag folgende fünf Punkte benannt:

Zur Verwirklichung dieser Ziele sollten gemeinsame Strategien entwickelt werden, in denen Zielsetzung, Dauer und die bereitzustellenden Mittel festgelegt sind.1

Der Aufgabenbereich des Amsterdamer Vertrages wurde im Juni 1999 mit der Übernahme der Petersberg-Aufgaben in die GASP deutlich erweitert. Humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben bis hin zu »friedenschaffenden« Militäreinsätzen zählten nun zum Aufgabenkatalog der GASP. Dementsprechend forderten die europäischen Staats- und Regierungschefs, die Union müsse „die Fähigkeit zu autonomem Handeln, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten, sowie die Mittel und die Bereitschaft besitzen, dessen Einsatz zu beschließen“.2

Ein halbes Jahr später wurden in Helsinki die Leitlinien und Institutionen für eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) als Bestandteil der GASP verabschiedet. Es wurde ein Planziel festgesetzt, welches unter anderem den Aufbau einer militärischen Interventionsstreitmacht sowie die Schaffung neuer politischer und militärischer Gremien und Strukturen vorsah. Bis spätestens 2003 sollten die EU-Mitgliedstaaten in der Lage sein, innerhalb von 60 Tagen bis zu 60.000 Soldaten zu mobilisieren, um die »Petersberg-Aufgaben« zu erfüllen.3 Darüber hinaus beschloss der Europäische Rat im Juni 2000, seine nichtmilitärischen Fähigkeiten zur Krisenbewältigung vor allem in den Bereichen Polizei, Justiz, Zivilverwaltung und Katastrophenschutz auszubauen.4 Im Mai 2003 erklärte der Rat, dass die EU nun im gesamten Spektrum der Petersberg-Aufgaben einsatzfähig sei.

Die ESS und die Verfassung für Europa

Mit der im Dezember 2003 vorgestellten ESS »Ein sicheres Europa in einer besseren Welt« sollte der Welt demonstriert werden, dass eine außenpolitische Einigung der EU und damit ein einheitliches Handeln möglich ist. Wer allerdings die Hoffnung hatte, dass in dieser Strategie militärische und zivile Mittel gleichermaßen gewichtet werden, wurde enttäuscht. Die ESS betrachtet Sicherheit nur im eng militärischen Sinn, soziale, ökonomische, ökologische und rechtliche Faktoren bleiben ausgegrenzt. So wird zwar festgestellt, dass Konflikte sowohl militärisch als auch zivil angegangen werden müssen, die Prioritätensetzung erfolgt jedoch einseitig zugunsten militärischer Handlungsfähigkeit. Militärische Intervention wird nicht einmal als ultima ratio deklariert, stattdessen wird betont, dass „die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen“ wird. Die ESS vertritt zwar eine Orientierung auf den Multilateralismus, die Vereinten Nationen und das Völkerrecht, es fehlen jedoch eine explizite Bindung an die VN-Charta sowie die Distanzierung von Präventivkriegen. Stattdessen wird zum einen bekundet, die Vereinten Nationen in ihrem Kampf „gegen Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit in der Welt“ zu unterstützen, zum anderen wird gleichzeitig die „Wahrung und Weiterentwicklung des Völkerrechts“ im Einklang mit den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen gefordert, welchen wiederum mit präventivem Engagement begegnet werden soll.

Militärische Prävention kollidiert jedoch mit der Charta der Vereinten Nationen. Die in der ESS formulierten Ziele der komplexen Konfliktlösung sowie der Stärkung des Völkerrechts werden demnach überlagert von dem eigenen Anspruch, „Einfluss im Weltmaßstab auszuüben“ und zu einem „raschen und wenn nötig robusten Eingreifen“ in der Lage zu sein.5

Dieser Anspruch wird durch das 2004 verabschiedete »Military Headline Goal 2010« und das im selben Jahr beschlossene »Civilian Headline Goal 2008« weiter untermauert. Mit der Umsetzung des »Military Headline Goal« verpflichten sich die EU-Staaten, bis 2010 unter anderem so genannte Battlegroups aufzubauen. Diese Gefechtstruppen sollen jeweils bis zu 1.500 Mann umfassen und innerhalb von 15 Tagen einsatzbereit sein. Des Weiteren wurde zum Beispiel die Einrichtung einer Verteidigungsagentur beschlossen. Mit der Umsetzung des »Military Headline Goal 2010« sollen so systematisch die militärischen Kapazitäten ausgebaut, Synergien zwischen Mitgliedsländern genutzt und die militärische Aktionsfähigkeit beschleunigt werden.6 Mit der Umsetzung des »Civilian Headline Goal 2008« verpflichten sich die Mitgliedstaaten scheinbar gleichermaßen zu einem verbesserten zivilen Krisenmanagement: „The EU must become more active, more capable and more effective in civilian crisis management […].“7 Betrachtet man jedoch die tatsächlichen Zielsetzungen, dann wird deutlich, dass der zivilen Seite spürbar weniger Gewicht beigemessen wird. So müssen zivile Kapazitäten lediglich innerhalb von 30 Tagen für einen Einsatz bereit sein, ein ständig verfügbarer »Pool« von zivilen Kräften, zum Beispiel mit technischen Hilfskäften und/oder administrativen Beratern, der über Katastrophenhilfe hinausgeht, fehlt gänzlich. Das vorgegebene Ziel, auch präventiv mit zivilen Mitteln auf Krisen zu reagieren, erscheint auch deshalb fraglich, weil der zivilen Seite keine eigene koordinierende Institution an die Seite gestellt wird. Die Einrichtung von Planungs- und Unterstützungskapazitäten im Ratssekretariat ist das einzige im »Civilian Headline Goal 2008» geforderte institutionelle Zugeständnis.8

Letzte Zweifel über die angestrebte Gewichtung der Mittel innerhalb von GASP und ESVP werden ausgeräumt, zieht man den Entwurf des Vertrags über eine Verfassung in Europa hinzu. Dieser Entwurf scheiterte zwar an den Referenden in Frankreich und den Niederlanden, die Verfassungsabschnitte zur GASP gelten jedoch im Europäischen Rat als unumstritten. Betrachtet man sich die im Entwurf formulierten außenpolitischen Ziele der EU, so wird zwar durchaus die Friedensorientierung der Union, ihr multilateraler Handlungsansatz sowie die Bedeutung der Vereinten Nationen und des Völkerrechts betont. Die Verfassung beschäftigt sich jedoch in den die GASP betreffenden Artikel quantitativ noch stärker als die ESS mit militärischen Angelegenheiten. So wird zum Beispiel die schrittweise Verbesserung der militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten festgeschrieben. Zu finden ist eine militärische Beistandsverpflichtung und die bereits erwähnte Forderung nach Einrichtung einer Europäischen Verteidigungsagentur. Eine parlamentarische Kontrolle der GASP sucht man hingegen vergeblich. Für das Europäische Parlament sind lediglich unbedeutende Anhörungs- und Informationsrechte vorgesehen.9 In der Verfassung wird damit die legitimatorische Voraussetzung für eine in erster Linie militärisch gestützte Außenpolitik geschaffen.

Deutlich wird, dass sich die EU in den letzten Jahren zur Stärkung ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vor allem dem Aufbau der ESVP-Instrumente verschrieben hat. Die Reduzierung der GASP auf die ESVP ist dabei die Folge. Gute Ansätze für eine zivile Krisenbewältigung und für eine zivil orientierte Krisennachsorge sind zwar durchaus vorhanden, der Anspruch liegt jedoch klar auf dem Ausbau der militärischen Handlungsfähigkeit der Weltmacht EU.

Die institutionelle Wirklichkeit

Diese Zielsetzung der GASP schlägt sich deutlich im institutionellen Bereich und in den konkret zur Verfügung stehenden Einsatzkräften nieder. So sind zwar innerhalb des zweiten Pfeilers der Union militärische und zivile Strukturen angelegt, allerdings ist hier in der personellen Ausstattung und institutionellen Ausgestaltung eine Schieflage zu Gunsten der militärischen Seite festzustellen. Während der Militärausschuss, das oberste militärische Organ, über einen etwa 190 Mann starken und hochrangig besetzten Militärstab verfügt, stehen seinem Äquivalent, dem Ausschuss für zivile Aspekte des Krisenmanagements, lediglich etwa 70 Mitarbeiter zur Seite. Zur Koordinierung beider Bereiche wurde eine zivil-militärische Planungszelle geschaffen. Diese ist jedoch innerhalb des Militärstabs angesiedelt und wird von einem General geleitet. Die zivilen Strukturen der GASP werden zudem durch die in diesem Bereich bestehende Rivalität zwischen den Akteuren des zweiten Pfeilers und der Kommission geschwächt. Die Aktivitäten Letzterer sind dabei vor allem auf mittel- und langfristige Krisenprävention ausgerichtet. Die Durchführung erfolgt dabei in eigener Zuständigkeit und oftmals über Nichtregierungsorganisationen. Diese institutionelle Trennung zwischen langfristiger Krisenprävention und kurzfristigem Krisenmanagement führt dazu, dass eine Kohärenz zwischen den beiden Ansätzen fehlt.

Die Ungleichgewichtung ziviler und militärischer Mittel wird zudem ersichtlich, betrachtet man sich die neu gegründete Europäische Verteidigungsagentur. Die Agentur mit über 80 Mitarbeitern und einem Budget von etwa 20 Mio. Euro hat die Aufgabe, die Rüstungsaktivitäten der Mitgliedstaaten der Union zu koordinieren, gemeinsame Waffenbeschaffungen zu ermöglichen und die europäische Rüstungsforschung zu finanzieren. Es wird von ihr erwartet, dass auf diesem Wege die Rüstungsausgaben weitaus effizienter eingesetzt werden können. Die Hoffnung, dass es durch eine solche Bündelung von Kräften auch zur Einsparung von Mitteln kommt, die dann wiederum dem zivilen Bereich zur Verfügung gestellt werden, erfüllt sich sicher nicht. Anzumerken ist zudem, dass ein ähnlicher Mechanismus für den zivilen Bereich nicht vorgesehen ist. Hier fehlt eine entsprechend starke Lobby, um die national stark zersplitterten zivilen Strukturen in gleicher Weise zu koordinieren.

Inwieweit die EU ihrem Anspruch auf militärische Handlungsfähigkeit heute bereits gerecht wird, zeigt sich an den ihr zur Verfügung stehenden Einsatzkräften. Auf militärischer Seite stehen 60.000 Soldaten der Rapid Reaction Force, von denen wiederum ab diesem Jahr bis zu 3.000 in Form von zwei Battlegroups binnen von 15 Tagen einsatzbereit sind. Auf ziviler Seite lassen sich lediglich etwa 13.000 Experten finden, von denen wiederum etwa 1.500 binnen von 30 Tagen einsatzbereit sein sollen. Die Diskrepanz zwischen beiden Seiten wird umso deutlicher, bedenkt man, dass die zivilen Kräfte nicht in dauernder Bereitschaft stehen können, da sie zu einem großen Teil noch einer anderen Beschäftigung in ihrem Heimatland nachgehen. Die militärischen Akteure hingegen verfügen über eine Aktionsbereitschaft, einen Trainingsstand und auch über einen Grad an Logistik, der so im zivilen Bereich nicht zu finden ist und auf Grund des mangelnden politischen Willens und einer fehlenden Lobby auch in absehbarer Zeit nicht zu finden sein wird.

ESVP-Operationen

Die mit dem Anspruch auf militärische Handlungsfähigkeit verbundene ungleiche Gewichtung ziviler und militärischer Mittel spiegelt sich auch in den ESVP-Operationen wider. Die EU hat seit 2003 bereits 16 Operationen durchgeführt bzw. führt sie noch immer aus. Zwei der Operationen finden dabei in Bosnien und Herzegowina (BiH) statt: die Militärmission EUFOR ALTHEA und die Polizeimission EUPM.

ALTHEA ist die bisher größte ESVP-Operation. Mit ihr übernahm die EU 2004 die NATO-geführte Mission SFOR. ALTHEA hat das Ziel, die Einhaltung des Abkommens von Dayton sicherzustellen, sowie die Sicherheit und öffentliche Ordnung in BiH zu verbessern. EUPM wurde 2003 initiiert und 2006 mit einer follow-on Mission auf weitere zwei Jahre verlängert. Sie ist die stark verkleinerte Nachfolgerin der 1996 als Teil des Dayton Abkommens etablierten International Police Task Force. Der Fokus der EUPM liegt auf der Bekämpfung der organisierten Kriminalität sowie auf der Implementierung von strukturellen Reformen im Polizeisektor. Die simultane Durchführung beider Missionen in BiH wird häufig als ein Beispiel für den umfassenden Konfliktlösungsansatz der EU herangezogen. Von einer gelungen Kombination aus militärischen und zivilen Elementen kann indes nicht gesprochen werden. Die Zielsetzung von ALTHEA ist längst überholt, denn die tatsächlich existierenden Sicherheitsprobleme in BiH leiten sich nicht mehr aus militärischen Kampfhandlungen ab, sondern resultieren aus einer florierenden Schattenökonomie. Soldaten sind deshalb ein denkbar ungeeignetes Mittel, um die Situation im Land zu verbessern. Trotzdem verwendet die EU für ALTHEA über 71,7 Mio. Euro und setzt etwa 7.000 Soldaten ein. EUPM hingegen, welche eindeutig geeigneter für die Bekämpfung der heutigen Probleme in BiH ist, kann auf lediglich 200 Mitarbeiter und ein Budget von 9 Mio. Euro zurückgreifen. Obwohl die Bilanz der Polizeimission als durchaus positiv zu bewerten ist, befinden sich nur wenige hundert Polizisten und noch weniger weitere Zivilkräfte im Einsatz. Nicht nur das EU-Polizeikontingent wird demnach bei weitem nicht ausgeschöpft, auch auf andere zivile Mittel wird nur unzureichend zurückgegriffen. Zudem fehlt ein klares politisches und auch wirtschaftliches Konzept für das Land. Gerade in Polizeimissionen wie der EUPM liegt für die EU die Chance, sich als internationaler Akteur zu profilieren und eine alternative »Dienstleistung« für Konfliktlösungen anzubieten. Da hierbei auch Nicht-EU-Staaten mitwirken, bietet sich die Möglichkeit, einen effektiven Multilateralismus zu praktizieren. Das Festhalten an ALTHEA zeigt jedoch deutlich, dass auch bei ESVP-Operationen zivile Mittel im Schatten militärischer Handlungsfähigkeit stehen.

Ganz ähnlich gestalten sich auch die ESVP-Operationen im Kongo. In dem afrikanischen Land unterhielt die EU bis Ende letzten Jahres drei Missionen: EUSEC Kongo, EUPOL Kinshasa sowie EUFOR RD Kongo.

Der Sinn des Einsatzes der Truppen muss jedoch bezweifelt werden. Die Wahlen sind zwar ruhig verlaufen, eine Demokratie ist der Kongo trotz neuer Regierung indes nicht. Das Land kann jederzeit wieder in Anarchie versinken. Es fehlt an Infrastruktur wie Straßen, einer funktionierenden Stromversorgung, sauberem Trinkwasser, Kliniken und Schulen. Das UNHCR äußert sich besorgt über lokale Ausbrüche von Gewalt vor allem im Osten des Landes, über Menschenrechtsverletzungen und hohe Übertragungsraten von HIV/Aids. Die EU hatte der Mission keinerlei mittel- und langfristiges Konzept für den Kongo an die Seite gestellt. Weder wurden die Ursachen des eigentlichen Konflikts angegangen, noch die Stabilität des Staates verbessert. Dafür wären ein umfassendes Wiederaufbauprogramm und eine Stärkung der Menschenrechts- und zivilgesellschaftlichen Gruppen von Nöten gewesen. Im Gegensatz zu EUSEC Kongo und EUPOL Kinshasa, die durchaus als friedenserhaltende Maßnahmen zu bewerten sind, diente EUFOR RD Kongo in erster Linie der zur Schaustellung der militärischen Handlungsfähigkeit der EU. Nicht zuletzt bilanziert der Kommandeur der EU-Truppen, Generalleutnant Karlheinz Viereck: Die Mission hat „das Vorurteil widerlegt, Europa könne nicht führen. Jawohl, Europa kann es. Das ist die wichtigste Botschaft.“10.

Fazit und Ausblick

Die institutionellen Entwicklungen innerhalb der GASP, der Ausbau der ESVP-Kapazitäten in den letzten Jahren und nicht zuletzt die Ausgestaltung der ESVP-Operationen machen deutlich, dass die Europäische Union auf dem besten Weg ist, ihre selbstgesetzten Führungsansprüche umfassend zu verwirklichen. Dabei soll die »Verantwortung für die globale Sicherheit« vor allem durch militärische Mittel getragen werden. Die Möglichkeiten für zivile Maßnahmen haben sich im Zuge dieser Entwicklung zwar ebenfalls verbessert, der Ausbau ziviler Mittel hinkt aber hinter dem Aufbau militärischer Handlungsfähigkeit weit hinterher. Die durchaus guten Voraussetzungen für eine zivile Außenpolitik bleiben weitgehend ungenutzt.

Vorrangig geht es längst nicht mehr um die Lösung eines Konflikts oder die Bekämpfung von Konfliktursachen, sondern um die weltweite Durchsetzung europäischer Interessen. So kann man nicht nur im Weißbuch der Bundesregierung nachlesen: „Die Sicherheitspolitik Deutschlands wird von den Werten des Grundgesetztes und dem Ziel geleitet, die Interessen unseres Landes zu wahren, […].“11 Auch im Vorschlag für ein Weißbuch der europäischen Verteidigungspolitik heißt es, dass sich die EU dafür rüsten müsse, für die Verteidigung des europäischen Wohlstandes Kriege zu führen und zu gewinnen.12 Dass dabei offensichtlich auch die Bereitschaft zur Führung von Präventivkriegen wächst, sollte zusätzlich Sorge bereiten.

Die EU ist auf dem Weg zur Militärmacht. Die Entwicklung ihrer »neuen« Handlungsfähigkeit gilt es deshalb kritisch zu beobachten.

Anmerkungen

1) Vgl. Amsterdamer Vertrag, Art.1, 10.

2) Europäischer Rat, Köln, 3./4. Juni 1999, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Anhang III – Erklärung des Europäischen Rates zur Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

3) Vgl. Europäischer Rat, Helsinki, 11./12. Dezember 1999, Kap. II – Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

4) Vgl. Europäischer Rat, Santa Maria da Feira, 19./20. Juni 2000, Anhang I – Bericht des Vorsitzes über die Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

5) Vgl. Ein sicheres Europa in einer besseren Welt – Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 12. Dezember 2003.

6) Vgl. Headline Goal 2010, in: EU Security and Defense. Core Documents 2004, Chaillot Papers 75/2005, S.111-16.

7) Civilian Headline Goal 2008, in: EU Security and Defense. Core Documents 2004, Chaillot Papers 75/2005, S.359-363.

8) Vgl. Civilian Headline Goal 2008, in: EU Security and Defense. Core Documents 2004, Chaillot Papers 75/2005, S.359-363.

9) Vgl. Vertrag über eine Verfassung in Europa, Titel V- Auswärtiges Handeln der Union.

10) „Europa kann es. Das ist die wichtigste Botschaft“ – Generalleutnant Karlheinz Viereck, Kommandeur der EU-Truppen im Kongo, zieht Bilanz des Einsatzes in Zentralafrika, Die Welt, 15.12.2006.

11) Weißbuch 2006 – Zur Sicherheitspolitik Deutschland und zur Zukunft der Bundeswehr, S.26-27.

12) Vgl. European Defense – A Proposal for a White Paper, Institute for Security Studies, Paris, May 2004, S.80-87; 99-116.

Gabriele Rasch ist Politikwissenschaftlerin und Historikerin

in Wissenschaft & Frieden 2007-2: Menschenrechte kontra Völkerrecht?

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