in Wissenschaft & Frieden 2007-2: Menschenrechte kontra Völkerrecht?

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Fünf Jahre Internationaler Strafgerichtshof

Eine Zwischenbilanz

von Lars Büngener

In ihrer Entscheidung vom 29.01.2007 bestätigte die erste Vorverfahrenskammerdes Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) die Anklagegegen den ehemaligen kongolesischen Milizenführer Thomas Lubanga Dyilo wegen der Rekrutierung und des Kampfeinsatzes von »Kindersoldaten«. Erstmals in der Weltgeschichte wird ein permanentes internationales Strafgericht über Völkerrechtsverbrechen verhandeln – der vorläufige Höhepunkt in der Geschichte der Durchsetzung des Völkerstrafrechts. Dieser Artikel legt zunächst die Entstehungsgeschichte des IStGH dar und erläutert anschließend einige strittige Fragen bezüglich der Funktionen und Zuständigkeiten dieser jungen internationalen Organisation. Abschließend erörtert der Autor die Frage, wie das bisher Erreichte zu beurteilen ist.

Die Idee, schwere Völkerrechtsverstöße strafrechtlich zu ahnden, wurde erst im 20. Jahrhundert verwirklicht. Aus der gescheiterten Strafverfolgung der Kriegsverbrecher des Ersten Weltkriegs in den »Leipziger Prozessen«1 hatte man noch während des Zweiten Weltkriegs die Lehre gezogen, die Verfolgung von mutmaßlichen Kriegsverbrechern zunächst nicht wieder in die Hände der »Täterstaaten« zu legen. Stattdessen setzten die Alliierten internationale Strafgerichte ein – die Militärtribunale von Nürnberg und Tokio. Allerdings zeigten sich bereits während der Prozesse erhebliche Unstimmigkeiten insbesondere zwischen den USA und der Sowjetunion. Zu weiteren international besetzten Tribunalen kam es daher nicht.2

Der Weg nach Den Haag – Völkerstrafrecht im 20. Jahrhundert

Noch unter dem Eindruck der Verbrechen des Zweiten Weltkriegs und wohl auch angesichts der Kritik3 an den Tribunalen von Nürnberg und Tokio beauftragte die UN-Generalversammlung im Jahre 1947 die Völkerrechtskommission der UN (International Law Commission, ILC), die im Statut und Urteil des Nürnberger Tribunals zum Ausdruck gekommenen Grundsätze zu formulieren sowie einen Entwurf für ein Gesetz über »Straftaten gegen Frieden und Sicherheit der Menschheit« zu erarbeiten. Ein Jahr später verabschiedete die UN-Generalversammlung die Völkermordkonvention, in deren Art. 6 ein noch zu schaffendes internationales Gericht erwähnt wird. In derselben Resolution wurde wiederum die ILC beauftragt, zu prüfen, ob die Einrichtung eines internationalen Strafgerichtshofs „wünschenswert und möglich“ sei. Ein erster Entwurf für ein Statut wurde 1951, eine überarbeitete Fassung 1954 vorgelegt. Im selben Jahr legte die ILC zudem den 1947 in Auftrag gegebenen Entwurf eines Gesetzes über »Straftaten gegen Frieden und Sicherheit der Menschheit« vor. Da sich die Spannungen zwischen den Großmächten jedoch vertieft hatten und sich die Staaten insbesondere nicht auf eine Definition des Aggressionsbegriffs einigen konnten, wurde eine weitere Beschäftigung der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit den Entwürfen vertagt. Die ILC nahm erst 1974, als eine Definition des Aggressionsbegriffs gefunden war, ihre Arbeit am materiellen Völkerstrafrecht wieder auf. Am Projekt eines permanenten internationalen Strafgerichtshofs arbeitete sie erst wieder ab 1989.

Die politischen Umwälzungen in Osteuropa ab 1989 führten zum Wegfall der politischen Blöcke des Kalten Krieges, ließen aber auch alte ethnische Konflikte aufbrechen. Die schweren Menschenrechtsverletzungen, die ab den frühen 90er Jahren in Jugoslawien begangen wurden, veranlassten den UN-Sicherheitsrat, gemäß Kap. VII der UN-Charta eine Bedrohung des Friedens und der internationalen Sicherheit festzustellen und als Gegenmaßnahme einen internationalen Strafgerichtshof einzusetzen: das Jugoslawien-Tribunal.4 Ein Gericht sollte helfen, den „Verbrechen ein Ende zu setzen“ und zur „Wiederherstellung und Wahrung des Friedens“ beitragen.5

Im Frühjahr 1994 wurde in Ruanda ein Völkermord an Angehörigen der Volksgruppe der Tutsi begangen, dem etwa eine Million Menschen zum Opfer fielen. Nach zunächst nur halbherzigem Handeln der Weltgemeinschaft wurde durch den Sicherheitsrat auch für diese Geschehnisse beschlossen, die Verantwortlichen vor ein internationales Gericht zu bringen.6

Das Rom-Statut – ein Kompromiss und seine Auswirkungen

Zur selben Zeit, beschleunigt durch die Schaffung der beiden angesprochenen ad-hoc-Tribunale, machten die Arbeiten am Projekt eines ständigen internationalen Strafgerichtshofs Fortschritte. 1994 legte die ILC der UN-Generalversammlung den Entwurf eines Statuts vor, es folgten die Expertenkonferenz von Syrakus, die Einsetzung des Preparatory Committee und schließlich die Einberufung der Bevollmächtigtenkonferenz von Rom (15.06.-17.07.1998). An dieser Konferenz nahmen nicht nur Vertreter aus 162 Staaten teil, sondern erstmals auch die Zivilgesellschaft in Gestalt von Nichtregierungsorganisationen. Mehr als 250 von ihnen waren beratend oder beobachtend an den Verhandlungen über die Endfassung des Statuts für den IStGH7 beteiligt.

Die teilnehmenden Staaten waren in zwei Lager gespalten: die »Gleichgesinnten«8, denen ein starker und unabhängiger Gerichtshof vorschwebte, und auf der anderen Seite die »Gerichtshofrestriktiven«9, die aus Sorge um ihre staatliche Souveränität einen schwächeren Gerichtshof durchsetzen wollten. Fragen des materiellen Völkerstrafrechts waren vergleichsweise weniger problematisch. Man einigte sich darauf, dass der Gerichtshof nur für die völkerrechtlichen »Kernverbrechen« zuständig sein sollte: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression. Allerdings konnte bezüglich letzterem keine Einigung über eine Definition erzielt werden. Damit ist der IStGH zwar für das Verbrechen der Aggression zuständig, kann nach Art. 5 Abs. 210 seine Gerichtsbarkeit aber erst ausüben, wenn eine Definition gefunden ist – im Ergebnis eine erhebliche Strafbarkeitslücke.

Besonders kontrovers diskutiert wurden in Rom Fragen der Gerichtsbarkeit (Jurisdiktion) des Gerichts, der Befugnisse des Chefanklägers sowie des Verhältnisses des Gerichtshofs zum UN-Sicherheitsrat.

Während die »Gleichgesinnten« bezüglich der Jurisdiktion eine automatische Zuständigkeit unabhängig vom Tatort, der Staatsangehörigkeit des Täters oder der Opfer erreichen wollten, versuchten die »Gerichtshofrestriktiven« ein Modell durchzusetzen, bei dem jeweils die ausdrückliche Zustimmung des betroffenen Staates für ein Tätigwerden des Gerichts erforderlich sein sollte, was offensichtlich ein eher symbolisches Gericht zur Folge gehabt hätte. Ein anderer Entwurf sah eine Art permanentes ad-hoc-Tribunal vor, das ständig in Bereitschaft stehen, aber jeweils durch den UN-Sicherheitsrat aktiviert werden sollte.

Ähnlich gelagert war die Diskussion bezüglich der Rolle des Anklägers. Die »Gleichgesinnten« favorisierten einen Ankläger, der von sich aus (proprio motu) ohne Auftrag der UN oder auch nur eines Staates ermitteln können sollte; die Gegner dieser Lösung fürchteten einen dadurch »unberechenbaren« Ankläger, der Angehörige einzelner Staaten politisch motiviert mit Strafverfahren zu überziehen drohte.

In letzter Sekunde wurde ein Kompromissentwurf vorgelegt, der von 120 Staaten bei sieben Gegenstimmen und 21 Enthaltungen angenommen wurde.

Bezüglich der Jurisdiktion des Gerichts konnten sich die »Gleichgesinnten« zum Teil durchsetzen. Grundsätzlich akzeptiert jeder Staat durch seine Ratifizierung die automatische Gerichtsbarkeit des IStGH im vollen Umfang (Art. 12 Abs. 1).11 Anknüpfungspunkt ist hierbei, dass die Verbrechen auf dem Staatsgebiet eines Vertragsstaates oder durch seine Staatsangehörigen begangen worden sind (Art. 12 Abs. 2). Aber auch ein Staat der nicht Vertragsstaat ist, kann durch einseitige Erklärung fallbezogen ad hoc die Jurisdiktion des IStGH anerkennen (Art. 12 Abs. 3). Diese Variante ist bereits praktisch relevant geworden im Fall der Unterwerfungserklärung der Elfenbeinküste.

Eine Ausnahme zu diesen Regeln enthält Art. 13 lit. b) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2: wenn das Verfahren durch den UN-Sicherheitsrat eingeleitet wurde, ist die Gerichtsbarkeit des IStGH unabhängig vom Tatort- oder Täterstaat ohne weiteres gegeben. Der Sicherheitsrat kann dem Chefankläger12 durch Resolution nach Kapitel VII der UN-Charta relevante „Situationen“ „unterbreiten“. Hier ist das erwähnte Modell des »permanenten ad-hoc-Tribunals« in das Statut eingeflossen. Diese Art der Verfahrenseinleitung ist 2005 in der Situation der sudanesischen Provinz Darfur angewendet worden, was insofern überrascht, als die USA unter der Bush-Administration bis dahin wenige Gelegenheiten ausgelassen hatten, den Gerichtshof zu schwächen. Offenbar mussten auch sie sich dem internationalen Druck beugen und enthielten sich in der betreffenden Abstimmung, ebenso wie China, der Stimme. Fehlt jedoch eine Resolution des Sicherheitsrats, sind dem IStGH in Bezug auf Nichtvertragsstaaten die Hände gebunden.

Des Weiteren ist zu beachten, dass der Gerichtshof nur ergänzend zur nationalen Gerichtsbarkeit tätig wird – wenn diese nicht willens oder in der Lage ist, in der Sache selbst angemessen zu handeln (Art. 17, Grundsatz der Komplementarität). Anders als die ad-hoc-Tribunale der UN hat der IStGH damit keine vorrangige Zuständigkeit. Die Entscheidung, ob ein Staat „willens oder in der Lage“ zur eigenständigen Strafverfolgung ist, liegt jedoch beim Gericht selbst (sog. »Kompetenz-Kompetenz«).

In Bezug auf die Befugnisse des Chefanklägers ist in der Endfassung des Statuts klar die Handschrift der »gleichgesinnten« Staaten erkennbar. Gemäß Art. 13 lit. c) i.V.m. Art 15 ist er berechtigt, aus eigenem Antrieb (proprio motu) Ermittlungen einzuleiten, wenn dies durch eine aus drei Richtern bestehende Vorverfahrenskammer genehmigt wird (Art. 15 Abs. 3, 4). Diese Variante ist allerdings in der Praxis noch nicht angewendet worden. Genutzt wurde dagegen bereits in drei Situationen, nämlich Uganda, Zentralafrikanische Republik und Demokratische Republik Kongo, die »Staatenüberweisung« gemäß (Art. 13 lit. a) i.V.m. Art. 14), eine Art »Strafanzeige« durch einen Staat. Interessanterweise handelte es sich in den konkreten Fällen jeweils nicht um »Anzeigen« im üblichen Sinne, sondern um »Selbstanzeigen«. Die Situationen spielten sich auf dem Territorium des jeweiligen Staates ab und die mutmaßlichen Verbrechen wurden vornehmlich durch eigene Staatsangehörige begangen. Dies ist nur auf den ersten Blick überraschend: in allen diesen Ländern herrschte bzw. herrscht Bürgerkrieg. Hier zeigt sich eine Gefahr bezüglich der Glaubwürdigkeit des IStGH: sollen Staaten in der Lage sein, sich durch eine Selbstanzeige mit Hilfe des IStGH ihrer innenpolitischen Probleme zu entledigen? Der Chefankläger hat hierzu erklärt, sich durch die Unterbreitungen der jeweiligen Staaten nicht binden zu lassen, sondern die Situation als Ganzes ohne Rücksicht auf (Kriegs-) Parteizugehörigkeit der jeweils Verdächtigen zu ermitteln.13

Von den Vereinten Nationen ist der IStGH im Grundsatz unabhängig (Abs. 9 der Präambel des Statuts). Das Verhältnis zwischen beiden Organisationen wird gemäß Art. 2 durch ein besonderes Abkommen geregelt.

Allerdings haben sich die gerichtshofrestriktiven Staaten in einem wichtigen Aspekt durchsetzen können: gemäß Art. 16 kann der Sicherheitsrat durch eine Resolution nach Kapitel VII der UN-Charta jede Ermittlung und Strafverfolgung des IStGH und seines Anklägers für 12 Monate aufschieben und diesen Aufschub gegebenenfalls verlängern. Diese Vorschrift ist bereits wiederholt praktisch relevant geworden: auf Druck insbesondere der USA wurde zuletzt im Jahre 2003 eine entsprechende Resolution verabschiedet, die ein gerichtliches Einschreiten gegen Teilnehmer an von der UN autorisierten Militäroperationen verbot. Zu einer Verlängerung kam es nach 2004 allerdings nicht, da die USA im Sicherheitsrat diesbezüglich keine Mehrheit mehr fanden.

Des Weiteren kann der UN-Sicherheitsrat die Zusammenarbeit von Staaten mit dem IStGH erzwingen (Art. 87 Abs. 5, 7), wenn er selbst die Situation dem Gerichtshof unterbreitet hat. Der IStGH verfügt über keinen polizeilichen oder gar militärischen Apparat und ist daher auf die Kooperationsbereitschaft seiner Mitgliedsstaaten angewiesen. Gegenüber Nichtmitgliedsstaaten muss er auf die Hilfe des UN-Sicherheitsrates zurückgreifen – mit allen Problemen, die dieses politische Gremium mit sich bringt.

Der IStGH heute – eine Zwischenbilanz

Das Rom-Statut ist am 01.07.2002 in Kraft getreten. Ihm sind bis Ende Februar 2007 104 Staaten beigetreten. Situationen aus vier Ländern werden ermittelt; eine Hauptverhandlung wird in Kürze beginnen; in der Situation Uganda sind fünf Haftbefehle erlassen worden.14

Andererseits haben einige gewichtige Staaten – etwa die USA, Russland, China und Indien – das Rom-Statut bisher nicht ratifiziert. Eine strafbewehrte Definition der Aggression ist nach wie vor nicht gefunden. Mit Thomas Lubanga Dyilo wurde lediglich ein Angeklagter mittleren Ranges vor Gericht gestellt – mutmaßlich »große Fische« tragen zum Teil Regierungsverantwortung und sind kaum greifbar (Ex-Vizepräsident Bemba etwa, nunmehr Senator, wird mit Verbrechen gegen die Menschlichkeit in der Zentralafrikanischen Republik Verbindung gebracht).15 Ähnliches gilt für die beiden am 27.02.2007 durch den Chefankläger benannten Verdächtigen für die Situation in Darfur: es ist zu befürchten, dass China Aktionen des Sicherheitsrates, um ihre Überstellung nach Den Haag zu erzwingen, blockieren wird.

Es ist schwierig zu beurteilen, ob eine Strafverfolgung völkerrechtlicher Verbrechen effektiv zu einer globalen Friedensordnung beitragen kann. Die geschichtlichen Beispiele sind begrenzt und nur bedingt aussagekräftig. Sie beziehen sich zum einen lediglich auf bestimmte Konflikte, zum anderen saß zumindest nach dem Zweiten Weltkrieg nur die Seite der Kriegsverlierer auf der Anklagebank.

Jedoch stimmt gerade die deutsche Entwicklung hoffnungsvoll. Zunächst stand Deutschland den Kriegsverbrecherprozessen nach dem Zweiten Weltkrieg gleichgültig bis ablehnend gegenüber. Diese Haltung hat sich jedoch grundlegend geändert, und es ist nicht übertrieben zu sagen, dass Deutschland heute zu den stärksten Verfechtern einer internationalen Strafgerichtsbarkeit zählt.16 Eindrucksvoll ist in diesem Zusammenhang auch die Rolle der Zivilgesellschaft. Traditionell diente das (repressive) Strafrecht in erster Linie dem Machterhalt der jeweils Herrschenden. Hiergegen wandte sich die aufgeklärte Zivilgesellschaft in zunehmendem Maße – das Strafrecht sollte durch Prävention möglichst überflüssig gemacht werden. Nunmehr wird eine scheinbar gegenläufige Entwicklung erkennbar: die Zivilgesellschaft fordert die Kontrolle der Mächtigen durch Strafrecht.

Wie eine funktionsfähige Staatsordnung ohne Strafrecht wahrscheinlich nicht möglich ist, ist eine friedliche Weltordnung ohne strafrechtliche Sanktionsmechanismen für schwerste Völkerrechtsverbrechen wohl nicht erreichbar. Es wird dauern, bis alle Staaten ihr teilweise antiquiertes Bild von Staatssouveränität aufgeben und ihr Handeln einer internationalen Kontrolle unterwerfen.17 Jedoch hätte noch vor 20 Jahren kaum jemand damit gerechnet, dass sich die Vision eines internationalen Strafgerichts überhaupt in absehbarer Zeit verwirklichen lassen würde. Man darf daher, wenn nicht optimistisch, so doch zuversichtlich sein. Mit den Worten des ehemaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan: „No doubt, many of us would have liked a Court vested with even more far-reaching powers […] The establishment of the Court is still […] a giant step forward in the march towards universal human rights and the rule of law.“18

Anmerkungen

1) Es wurden lediglich sechs Personen verurteilt, deren Strafen ausnahmslos nicht vollständig vollstreckt wurden. Vgl. zu den Prozessen Hankel: Die Leipziger Prozesse (2003), und Wiggenhorn: Verliererjustiz (2005).

2) Allerdings wurden bis heute auf nationaler Ebene noch tausende weiterer Prozesse geführt.

3) Gerügt wurde und wird hier unter anderem ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot. Vgl. zu diesem und anderen Problemen Jung: Die Rechtsprobleme der Nürnberger Prozesse (1992).

4) Siehe zu aktuellen Verfahren http://www.un.org/icty/.

5) S/Res/808 (1993), 22.02.1993. Resolutionen des UN-Sicherheitsrats sind im Internet abrufbar unter: http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions.html.

6) Siehe zu aktuellen Verfahren http://www.ictr.org.

7) Das Statut in seiner Endfassung kann in englischer Sprache unter http://www.un.org/law/icc/statute/english/rome_statute(e).pdf eingesehen werden; die amtliche deutsche Übersetzung ist verfügbar unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/Voelkerrecht/IStGH/Materialien/RoemischesStatut.pdf.

8) Unter ihnen insbesondere Argentinien, Deutschland und Kanada.

9) Allen voran die USA, China und Indien, aber bis zu einem gewissen Grade auch Frankreich.

10) Artikel sind solche des Rom-Statuts.

11) Zu beachten ist, dass ein Staat gemäß Art. 124 erklären kann, für die ersten sieben Jahre nach seinem Beitritt die Jurisdiktion des IStGH für Kriegsverbrechen nicht anzuerkennen (sog. opt-out-Verfahren). Von dieser Möglichkeit hat unter anderem Frankreich Gebrauch gemacht.

12) Seit 2003 ist dies der Argentinier Luis Moreno Ocampo.

13) Vgl. zur Praxis der »Selbstanzeigen« Kreß: ‚Self-Referrals’ and ‚Waivers of Complementarity’ – Some Considerations in Law and Policy, JICJ 2 (2004), 944 ff.

14) Der aktuelle Stand der einzelnen Situationen und Verfahren sowie die zugehörigen Dokumente sind abrufbar unter http://www.icc-cpi.int/cases.html; zur Situation in der Demokratischen Republik Kongo siehe Hartmann: Internationaler Strafgerichtshof und Vereinte Nationen in der Demokratischen Republik Kongo, ZStW 2006, 799 ff.

15) Vgl. z.B. Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/themen/Z0ZQBA,2,0,Wer_steht_zur_Wahl.html#art2.

16) Vgl. zur Entwicklung in Deutschland Creß: Versailles – Nürnberg – Den Haag: Deutschland und das Völkerstrafrecht, JZ 2006, 981 ff.

17) Vgl. zu den amerikanischen Bedenken gegen den IStGH etwa Wedgwood: The International Criminal Court: An American View, EJIL 10 (1999), 93 f; dagegen z. B. Ferencz: Misguided Fears About the International Criminal Court, Pace International Law Review, Spring 2003, auch verfügbar unter http://www.benferencz.org/arts/69.html.

18) Aus der Rede von Kofi Annan vom 18.07.1998 zum Abschluss der Bevollmächtigtenkonferenz in Rom. Der gesamte Redetext kann abgerufen werden unter http://www.un.org/icc/index.htm.

Lars Büngener ist Doktorand am MPI für Europäische Rechtsgeschichte in Frankfurt/M. sowie wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungs- und Dokumentationszentrum Kriegsverbrecherprozesse in Marburg. Von November 2004 bis Juli 2005 war er als Law Clerk in der Trial Division des Internationalen Strafgerichtshofs tätig.

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