in Wissenschaft & Frieden 2006-4: Zivil-militärische Zusammenarbeit

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Entwicklungspolitik – nur ein anderes Label für Sicherheitspolitik?

von Stephan Klingebiel

Das Verhältnis von Entwicklung und Sicherheit ist kein grundlegend neues konzeptionelles Thema. Ähnliches gilt für die konkreten Schnittstellen von verschiedenen außenorientierten Politiken – allen voran der Entwicklungs-, Außen- und Sicherheitspolitik. Auch in der Vergangenheit spielte beispielsweise die Frage zumindest implizit eine wesentliche Rolle, welche Rahmenbedingungen mit Blick auf Stabilität und Frieden vorhanden sein müssen, damit Entwicklung überhaupt möglich ist. Frühere Debatten begriffen dieses Verhältnis aber vorrangig als abstrakte Interdependenz.1 In den aktuellen Debatten seit Beginn der 2000er Jahre wird dagegen sehr viel unmittelbarer die Zusammenführung in konzeptioneller und praktisch-politischer Hinsicht erörtert.2

Die Unterschiede der aktuellen Diskussionen zu älteren Debatten gehen über die praktische Relevanz deutlich hinaus. Der immense Wandlungsprozess des Sicherheitsbegriffs ist dabei von besonders großer Bedeutung. Das staatszentrierte Sicherheitsdenken ist in vielen Bereichen einem völlig neuen Sicherheitskonzept gewichen. Sicherheit wurde von einem auf staatliche Stabilität orientierten Konzept zu einem auf den einzelnen Menschen bezogenen protektiven Ansatz in der internationalen Debatte grundlegend weiterentwickelt. Hier haben die Debatten vor allem in den Vereinten Nationen (The Resonsiblity to Protect – 2001, High-Level Panel on Threats Challenges and Change – 2004, Bericht des UN-Generalsekretärs »In Larger Freedom« – 2005)3 wesentliche Weichenstellungen vorgenommen.

Praktische Konsequenzen im politischen Handeln sind zwar nicht gleichermaßen vorhanden, lassen sich aber durchaus in verschiedenen Bereichen belegen. Der Wandel der ehemaligen Organization of African Unity (OAU) zur African Union (AU), die vom Prinzip der Nichteinmischung ausdrücklich Abstand genommen hat, ist hierfür ein anschauliches Beispiel (vgl. Klingebiel 2005). Für die Zukunft könnte sich auch die Entscheidung der Vereinten Nationen vom Dezember 2005 als wegweisend herausstellen, eine Peacebuilding Commission (PBC) zu etablieren, die vor allem auf verbesserte Koordination der unterschiedlichen Akteure und auf integrierte Strategien in Post-Konflikt-Situationen abzielt.

Viele Implikationen des sich verändernden Denkens und neuer Entwicklungs- und Sicherheitskonzepte lassen sich bislang kaum abschätzen. Dies gilt beispielsweise für den Umgang mit Staaten, die dauerhaft nicht ausreichend in der Lage sind, ihr (im besten Fall legitimes) Gewaltmonopol herzustellen. Hier findet zunehmend eine Konfrontation mit alten Denkmustern statt: Unter welchen Umständen soll oder muss sogar mit solchen Gruppen interagiert oder kooperiert werden, die zwar über Instrumente der Gewalt verfügen, aber staatlich nicht legitimiert sind? Wie kann mit staatlichen Repräsentanten umgegangen werden, die möglicherweise ein staatliches Gewaltmonopol sicherstellen können, deren Legimitat aber unzureichend ist? Hier haben vielfältige Debatten4 begonnen, die in einem direkten und zum Teil auch indirekten Zusammenhang zum Entwicklung-Sicherheits-Nexus stehen.

Von »Human Security« bis »Integrated Missions«

Für die konzeptionellen Debatten hat sich der Begriff der human security zu einem Schlüsselbegriff entwickelt.5 Konstitutiv für das human security-Konzept ist der Schutz von Menschen bzw. Individuen. Damit unterscheidet sich das Konzept wesentlich vom Terminus der nationalen Sicherheit (national security), der die staatliche Sicherheit in den Mittelpunkt stellt. Protagonisten eines engen human security-Verständnisses stellen gewaltförmige Bedrohungen (Bürgerkriege etc.) in den Mittelpunkt. Protagonisten eines breiten human security-Verständnisses beziehen zusätzlich andere Bedrohungen und Risiken für den Menschen wie Naturkatastrophen und Hunger in ihr Begriffsverständnis ein. Das Konzept von human security kann allerdings unabhängig davon, ob eine eher enge oder breite Betrachtung gewählt wird, auf einer allgemeinen Zielebene eine integrative Zielperspektive befördern, da das Zielverständnis immer auf den Schutz von Individuen ausgerichtet ist.

Entwicklungs-, Sicherheits- und Außenpolitik haben sich ebenfalls auf der politisch-praktischen Ebene innerhalb von wenigen Jahren rasch verändert. Für die Entwicklungspolitik sind Sicherheitsthemen in das unmittelbare Blickfeld gerückt; außenpolitische Aspekte haben damit insgesamt für die Entwicklungspolitik an Bedeutung gewonnen. Umgekehrt hat Sicherheitspolitik zunehmend mit Entwicklungs- und Transformationsländern und deren Stabilität bzw. Fragilität zu tun. Sicherheitspolitische Herausforderungen im Sinne von Landesverteidigung an den eigenen Grenzen sind mittlerweile für eine Reihe von OECD-Ländern von deutlich geringerer Relevanz. Neue Gefährdungen und Bedrohungen werden statt dessen identifiziert, die ganz wesentlich durch ihre globale Relevanz und ihre Entgrenzung gekennzeichnet sind.6 Dies gilt unter anderem durch die Bedrohungen aufgrund des internationalen Terrorismus, denen durch traditionelle verteidigungspolitische Muster kaum beizukommen ist.

Vor diesem Hintergrund findet eine Annäherung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik auch bei einzelnen Maßnahmen und Konfliktsituationen statt. Insbesondere durch umfassende Mandate für Friedensmissionen gibt es zahlreiche Berührungspunkte zwischen zivilen und militärischen Aufgaben. Friedensmissionen haben heute vielfach schwierige Aufgaben beim Aufbau und bei der Stabilisierung von staatlichen Strukturen zu erfüllen (Demokratische Republik Kongo, Kosovo, Afghanistan etc.). Entwicklungspolitik spielt dabei oftmals und zunehmend eine wichtige Rolle. So genannte Integrated Missions nehmen einen wichtigen Platz ein.7 Die Entwicklungspolitik hat es deshalb mit einer wachsenden Zahl von Situationen zu tun, in denen Schnittstellen zu militärischen Akteuren zu gestalten sind.

Die Gleichzeitigkeit von militärischen und zivilen Aufgaben und Akteuren in Friedensmissionen ohne ausreichende Verknüpfungen ist unbefriedigend. Ein bloßes Verschmelzen von entwicklungspolitischen und militärischen Ansätzen und Aktivitäten ist allerdings weder sinnvoll noch wünschenswert. Es kommt vielmehr darauf an, solche Situationen und Bereiche zu identifizieren, wo ein besser abgestimmtes und teilweise auch gemeinsames Planen, Handeln und Monitoring sinnvoller und wirkungsvoller ist (Beispiel: Sicherheitssektorreformen).

Mittlerweile besteht zwar ein weitgehender Konsens darüber, dass kohärente Ansätze der verschiedenen Politikfelder notwendig sind, um mit Sicherheitsherausforderungen und komplexen Friedensmissionen konstruktiv umzugehen. Das bedeutet keineswegs, dass Unterschiede der verschiedenen Akteure verblassen. Vielmehr sind u.a. die konkreten Zielsetzungen (Beziehen sich beispielsweise Schutzmaßnahmen primär auf die eigene Truppe oder die lokale Bevölkerung? etc.), Abläufe und Zeithorizonte (In welchen Zeitdimensionen wird der »Erfolg« einer Mission bewertet? Wann soll oder kann ein externer Akteur ein Gebiet verlassen? etc.) sehr verschieden.

In formaler Hinsicht versucht auch die offizielle Definition dessen, was als öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance / ODA) zu bezeichnen ist, dem neuen Aufgabenspektrum der Entwicklungspolitik an einigen Punkten Rechnung zu tragen. Im März 2005 entschied der Entwicklungsausschuss (Development Assistance Committtees / DAC) der OECD die Anpassung der bisherigen ODA-Kriterien. Demnach sind nun Ausgaben beispielsweise zur Förderung der Kontrolle von Budgets im Sicherheitsbereich durch zivile bzw. demokratische Mechanismen »ODA-fähig«.

Risiken der Annäherung

Die Erweiterung der entwicklungspolitischen Agenda um sicherheitsrelevante Themen schafft neue Handlungsspielräume. Diese Handlungsspielräume bestehen im Hinblick auf Sicherheit etwa darin, dass Einfluss genommen werden soll auf die zentralen Entwicklungshindernisse durch Instabilität, physische Unsicherheit und Gewaltkonflikte. Die Ansatzmöglichkeiten und der potentielle Nutzen sollen zudem durch ein Einwirken auf andere Politikfelder und das mögliche Zusammenwirken und ggf. Kooperieren mit diesen Akteuren erweitert bzw. verbessert werden. Kofi Annan hat in diesem Sinne in seinem Bericht »In larger Freedom« auf die sich gegenseitig verstärkenden Effekte von Entwicklung, Sicherheit sowie Menschenrechten hingewiesen: „Not only are development, security and human rights all imperative; they also reinforce each other.“ (Secretary-General 2005: 5).

Tatsächlich stellt sich die berechtigte Frage, welche Konsequenzen hiermit für die Entwicklungspolitik verbunden sein können. Kritische Analysen betonen die mögliche Unterordnungsgefahr für die Entwicklungspolitik unter eine militärisch geprägte sicherheitspolitische Agenda. Die »Versicherheitlichung« (Securitization) steht deshalb im Mittelpunkt der kritischen Debatten aus entwicklungspolitischer Sicht.8

Zielkonflikte und Risiken einer entwicklungspolitischen Unterordnung unter militärisch geprägte Ziele und Strategien sind in vielen Bereichen plausibel und in einer Reihe von Beispielen belegbar. Diese Zielkonflikte und Risiken müssen allerdings kein prinzipielles Argument gegen die Sinnhaftigkeit eines neuen konzeptionellen Verständnisses von Sicherheit und Entwicklung sowie eines veränderten Zusammenwirkens von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik sein.9

Zwei Beispiele können das »Versicherheitlichungs«-Risiko verdeutlichen. Erstens: Die Rolle etwa der amerikanischen Entwicklungspolitik im Zusammenhang mit den amerikanischen Provincial Reconstructions Teams (PRTs) in Afghanistan oder mit der Politik im Irak belegt solche Gefahren, bei denen entwicklungspolitische Akteure einem militärischen Ansatz untergeordnet werden.10 Zweitens: Eine ausschließlich oder vorrangig an einem sicherheitspolitischen und geostrategischen Denken orientierte Länderauswahl in der Entwicklungspolitik würde zu einem Rückzug aus solchen Ländern und Themen (Armutsreduzierung u.ä.) führen, die keine (direkt) ersichtliche sicherheitspolitische Relevanz hätten.

Entwicklungs- und Sicherheitspolitik stehen zwar in einem Spannungsverhältnis zueinander, das allerdings nicht zwangsläufig zu einem Unterordnungsverhältnis und zu einer Versicherheitlichung der Entwicklungspolitik führen muss. Insbesondere die internationalen Debatten über ein neues Sicherheitsverständnis tragen zu einer größeren gesamtpolitischen Verantwortung bei, um für gefährdete Bevölkerungsgruppen Schutz einfordern und gewähren zu können. Der Bericht des UN-Generalsekretärs »In Larger Freedom« ist hierfür ein deutlicher Beleg.

Im Hinblick auf politische Strategien und das operative Handeln der beteiligten Akteure kommt es entscheidend auf die konkrete Gestaltung an. Die Überwindung der bisherigen Distanz zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik ist vielfach eine wichtige Voraussetzung, um wirksameres Handeln in bezug auf lang- und kurzfristiges krisenpräventives Handeln, ein konstruktives Konfliktmanagement sowie einen wirksamen Umgang mit Post-Konflikt-Situationen zu ermöglichen. Entscheidend ist deshalb ein sinnvolles Schnittstellenmanagement der relevanten Akteure zu definieren.

Zukünftige Themen in der Debatte

Für die Weiterentwicklung der Debatte stellen sich verschiedene konzeptionelle und politisch-strategische Fragen. Sie beziehen sich auf

Verhältnis von Sicherheit und Entwicklung

In theoretischer Hinsicht sind die Kausalitäten zwischen Sicherheit und Entwicklung bislang nur unzureichend reflektiert worden. Die Debatte über human security hat allerdings bei der Terminologie und vor allem den unterschiedlichen Prämissen (individuelle vs. staatliche Sicherheit) mehr Klarheit erzeugt. Das genaue Wechselverhältnis und die konkreten Kausalitätsketten zwischen Entwicklungs- und Sicherheitsdimensionen sind aber bislang nur unzureichend analysiert worden. Dies zeigt sich auch an den Debatten, die eine Prioririsierung von Sicherheit gegenüber Entwicklung unter dem Stichwort »security first« in bestimmten Phasen einfordern.11

Politische Strategien

Im Hinblick auf Modelle von politikfeldübergreifenden Strategien und Ansätzen sind die bislang vorhandenen und ausgewerteten Erfahrungen gering. Untersuchungen sind bisher oftmals vorrangig deskriptiv ausgerichtet. Inwieweit integrative Politikansätze tatsächlich einen Mehrwert erzeugt haben, lässt sich eher vermuten als belegen.

Politikfeldübergreifende Vorgehensweisen

Ähnliches gilt für konkrete Maßnahmen und Operationen. Entwicklungsorientierte Friedensmissionen und andere integrativ ausgerichtete Vorgehensweisen sind noch ein vergleichsweise neues Experimentierfeld. Welche Implikationen Unterschiede militärischer und ziviler Organisationskulturen auf das Zusammenwirken haben, ist beispielsweise für das operative Vorgehen von größter Bedeutung.12 Entsprechend lückenhaft sind die vorhandenen Untersuchungen über diese Vorgehensweisen und deren Wirkungen und ihr Mehrwert gegenüber früheren Ansätzen.

Literatur

Brock, Lothar (2004): Der erweiterte Sicherheitsbegriff: Keine Zauberformel für die Begründung ziviler Konfliktbearbeitung, in: Die Friedens-Warte, Heft 3-4, Band 79, S. 323-344

Dalgaard-Nielsen, Anja (2006): Culture of Cooperation? Civil-Military Relations in Danish Homeland Security, (Danish Institute for International Studies), Kopenhagen

Debiel, Tobias / Stephan Klingebiel / Andreas Mehler / Ulrich Schneckener (2005): Between Ignorance and Intervention, Strategies and Dilemmas of External Actors in Fragile States, (Policy Paper 23, Development and Peace Foundation) Bonn

Deutsches Institut für Entwicklungspolitik / Deutsche Atlantische Gesellschaft (2006): Die NATO als Kooperationspartner für die Entwicklungspolitik: Neue Konzeptionen zivil-militärischer Zusammenarbeit, Tagungsbericht, Bonn

Duffield, Mark (2001): Global Governance and the New Wars: The Merging of Development and Security, London / New York

Duffield, Mark (2006): Human Security: Linking Development and Security in an Age of Terror, in: Klingebiel (Hg.) 2006), S. 11-38

Eide, Espen Barth / Anja Therese Kaspersen / Randolph Kent / Karen von Hippel (2005): Report on Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations, o.O.

Faust, Jörg / Dirk Messner (2005): Europe’s New Security Strategy: Challenges for Development Policy, in: The European Journal of Development Research Vol. 17, Nr. 3, S. 423-436

High-Level Panel (on Threats Challenges and Change) (2004): A More Secure World: Our Shared Responsibility (document A/59/565), New York

Human Security Centre (2005): Human Security Report 2005, War and Peace in the 21st Century, New York / Oxford

ICISS (International Commission on Intervention and State Sovereignty) (2001): The Responsibility to Protect, Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa

Junne, Gerd / Willemijn Verkoren (eds.) (2005): Postconflict Development, Meeting New Challenges, Boulder / London

Kaldor, Mary (1999): New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge

Kent, Randolph (2005): The Governance of Global Security and Development: Convergence, Divergence and Coherence, (King’s College), London (mimeo)

Klingebiel, Stephan (Hg.) (2006): New Interfaces between Security and Development: Changing Concepts and Approaches (DIE Studies, Nr. 13), Bonn

Klingebiel, Stephan (2005): Regional Security in Africa and the Role of External Support, in: The European Journal of Development Research Vol. 17, Nr. 3, S. 437-448

Klingebiel, Stephan / Katja Roehder (2004): Development – Military Interfaces, New Challenges in Crises and Post-conflict Situations, Bonn

Maihold, Günther (2005): Die sicherheitspolitische Wendung der Entwicklungspolitik: Eine Kritik des neuen Profils, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 4/2005, S. 30-48

Münkler, Herfried (2002): Die neuen Kriege, Reinbeck

Secretary-General (2005): In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, Report of the Secretary-General, (A/59/2005), New York

Thakur, Ramesh (2006): The United Nations, Peace and Security: From Collective Security to the Responsibility to Protect

Tschirgi, Necla (2006): Security and Development Policies: Untangling the Relationship, in: Klingebiel (Hg.) (2006), S. 39-67

Weiss, Thomas G. (2005): Military-Civilian Interactions, Humanitarian Crises and the Responsibility to Protect, Lanham u.a.

Anmerkungen

1) Allerdings ist die Debatte über das zivil-militärische Verhältnis für den Bereich der humanitären Hilfe bereits seit langer Zeit auch in praktischer Hinsicht ein vieldiskutiertes Thema. Dies gilt für die militärische Seite in zweifacher Hinsicht: Militärs übernehmen zum Teil logistische Aufgaben (Transport von Hilfsgütern etc.) und sie wirken an der Sicherheitssituation in einem Hilfsgebiet mit. Durch beide Aufgaben gibt es eine lange Beschäftigung mit dem Verhältnis der humanitären Hilfe zu militärischen Akteuren (siehe beispielsweise Weiss 2005: 7 ff.)

2) Für einen Überblick siehe Klingebiel (Hg.) (2006), Klingebiel / Roehder (2004), Tschirgi (2006).

3) Vgl. ICISS (2001); High Level Panel (2004); Secretary-General (2005).

4) Um nur einige der laufenden Debatten stichwortartig zu benennen: states within states, non state armed groups, Umgang mit traditionellen Autoritäten, Transformation autoritärer / totalitärer Systeme. Einen knappen Überblick zu einigen dieser Debatten ist zu finden bei Debiel / Klingebiel / Mehler / Schneckener (2005).

5) Siehe zu dieser Debatte beispielsweise Human Security Centre (2005), Thakur (2006) Brock (2004) sowie Duffield (2006).

6) Siehe zu dieser Debatte Kaldor (1999) und Münkler (2002).

7) Vgl. hierzu Eide et al. (2005).

8) Siehe stellvertretend die Beiträge von Brock (2004) und Maihold (2005) zu der Debatte etwa in Deutschland.

9) Vgl. z.B. die Debatte im Zusammenhang mit der Europäischen Sicherheitsstrategie bei Faust / Messner (2005).

10) Vgl. z.B. Klingebiel / Roehder (2004).

11) Siehe hierzu z.B. die Beiträge bei Junne / Verkoren (eds.) (2005). Bei vielen Debatten zu diesem Punkt wird der Stellenwert von subjektiven Perspektiven für das zivile Leben (Arbeitsplätze, Zugang zu sozialen Grunddiensten etc.) für die unmittelbare Sicherheitssituation nur unzureichend einbezogen. Dies bedeutet umgekehrt nicht, dass originäre Sicherheitsanliegen nicht relevant sind, sondern deutet wiederum auf die starke Interdependenz von Sicherheit und Entwicklung hin.

12) Siehe zum Beispiel einige Überlegungen aus dem Vorgehen der dänischen Politik. (vgl. Dalgaard-Nielsen (2006).

Dr. Stephan Klingebiel leitet die Abteilung »Governance, Staatlichkeit, Sicherheit« am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in Bonn. Seine derzeitigen Arbeitsschwerpunkte sind der Nexus von Entwicklung und Sicherheit, nichtsstaatliche Gewaltakteure, die afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur sowie Reform der entwicklungspolitischen Kooperation mit Subsahara-Afrika.

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