in Wissenschaft & Frieden 2005-3: Verantwortung der Wissenschaft

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Chance für effektiven Proliferationsstopp vertan

New Yorker Konferenzdebakel

von Rebecca Johnson

Die Überprüfungskonferenz zum Atomwaffensperrvertrag vom 2. bis 27. Mai in New York muss als gescheitert gelten. Die Autorin des vorliegenden Berichts leuchtet Verlauf und Hintergründe aus.

Am zweiten Mai eröffnete der UN-Generalsekretär, Kofi Annan, die diesjährige Konferenz zur Überprüfung des Atomwaffensperrvertrags (Nichtverbreitungsvertrag, NVV) mit der Aufforderung, sich eine nukleare Katastrophe in einer der Megastädte vorzustellen. Vor dem Hintergrund der Auswirkungen – nicht nur des unmittelbaren Leids und der Vernichtung der direkt Betroffenen, sondern auch der weniger bedachten Folgen für die hart erkämpften Freiheiten und Menschenrechte, für Entwicklung und Handel – stellte er die Frage, die man sich stellen müsste: „Hätte ich mehr tun können, um das Risiko durch Stärkung der Regelwerks zu vermindern, das eben diese Risikominderung bezweckt?“ Die Antwort der Überprüfungskonferenz: Vergeudung von drei Viertel der Zeit mit Verfahrensfragen und dann keinerlei substanzielle Beschlüsse oder Empfehlungen. Die Mehrheit wusste sehr wohl, was getan werden müsste, hatte aber weder den politischen Willen noch das Rückgrat, um es mit denen am Rand aufzunehmen, die das Nukleargeschäft wie gehabt betreiben wollen, d.h. ohne Rücksicht auf die zukünftigen Sicherheitsrisiken.

Aufgaben aus der Sicht des UN-Generalsekretärs

Annan forderte auch dazu auf, das Vertrauen in die Integrität des NVV zu stärken und bessere Möglichkeiten zu finden, um mit Vertragsverletzungen und -aufkündigungen umzugehen und die Vertragstreue wirkungsvoller zu machen, einschließlich einer Generalisierung des Verifikations-Systems der Zusatzprotokolle der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO). Unter Hinweis darauf, wie wichtig es sei, dass nicht nur Staaten, sondern auch nicht-staatliche Akteure zur Verringerung nuklearer Risiken beitrügen, sprach er von der „Janusköpfigkeit der Nuklear-Energie“.

Der Generalsekretär bestätigte die Notwendigkeit, den Umfassenden Teststopp-Vertrag (Comprehensiv Test Ban Treaty, CTBT) möglichst bald in Kraft zu setzen und Verhandlungen über spaltbares waffenfähiges Material aufzunehmen, und er empfahl, den IAEO-Direktor, Mohamed El Baradei, mit der Arbeit an einem Konsens zum Brennstoffkreislauf zu betrauen. Annan verlangte auch, sämtliche Nuklearwaffen außer Alarmbereitschaft zu setzen und die Anzahl der Sprengköpfe bis auf ein paar hundert unumkehrbar zu reduzieren.

Positionen, Strategien und Verlauf

Von der Proliferationsfront geißelte Chun Yung-woo, Beauftragter Südkoreas im Ministerrang, die „inhärenten Beschränkungen“ des NVV. Er argumentierte, die koreanische Halbinsel leide unter verminderter Sicherheit, da es dem Vertrag fatalerweise nicht gelungen sei, das nukleare Gespenst im Zaum zu halten. Als die siebte Überprüfungskonferenz am 27. Mai ohne substanzielle Vereinbarungen zur Proliferationsproblematik – von Atomtests bis zur Herstellung und Verbreitung waffenfähigen Materials – zu Ende ging, schien das Mr. Chun’s ernste Einschätzung nur zu bestätigen. Da Irland, Kanada, Deutschland u.a. Bedenken zu den institutionellen Defiziten des NVV, in dem ein eigener Durchsetzungsmechanismus fehlt, vorgebracht haben, erscheint es unangemessen, diesem Vertrag ein Versagen vorzuhalten, das grundsätzlich dem UN-Sicherheitsrat zuzuschreiben ist. Dennoch war es frustrierend zu sehen, wie unter hohem Aufwand entstandene Chancen vergeudet wurden, als 153 der 188 Parteien drei Viertel der zur Verfügung stehenden Zeit auf Gezänk über Verfahrensfragen und die Einrichtung von Arbeitsgruppen verwandten.

Nordkoreas Rücktritt vom Vertrag und sein viel beachtetes Atomwaffenprogramm waren eine der krisenhaften Entwicklungen, mit denen sich die NVV-Parteien in New York konfrontiert sahen. Obwohl Präsident Bush die Nichtverbreitungsfrage als besonders drängendes Problem ausgemacht hatte, widersetzten sich die USA entschieden jeder Anerkennung der besonderen Bedeutung des Inkrafttretens des CTBT oder einem verifizierbaren Verbot der Produktion von Spaltmaterial. Das obsessive Bestreben der Bush-Administration, den CTBT zu zerstören, verhinderte auch, dass die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sich auf eine gemeinsame Erklärung einigen konnten, in der eine essentielle Übereinstimmung zu den vordringlichsten Aufgaben eines Nichtverbreitungsregimes zum Ausdruck kommen sollte.

Die Strategie der USA bestand im Wesentlichen darin, die Abrüstungsverpflichtungen aus dem NVV zu untergraben, insbesondere die praktischen Schritte, denen die Vertragsparteien auf der Überprüfungskonferenz 2000 zugestimmt hatten. Statt diese Punkte zu diskutieren, die von der großen Mehrheit der Nicht-Nuklearwaffen-Staaten unterstützt werden und denen alle Atommächte zugestimmt hatten, warfen die USA bei der Vorbereitungskonferenz letztes Jahr mit Absicht eine Bananenschale in den Raum, als sie es ablehnten, das einvernehmliche Ergebnis der Überprüfungskonferenz von 2000 als Grundlage der Beurteilung der Bewährung des Vertrags und einer Revision in 2005 anzuerkennen. Infolgedessen konnte sich die Vorbereitungskonferenz 2004 nicht auf eine Agenda für 2005 verständigen. Zur Konferenzeröffnung am zweiten Mai lag immer noch keine Tagesordnung vor.

Anscheinend hatte Washington darauf gesetzt, sich nicht zu profilieren und die Konferenz »mit der Bananenschale« zum Scheitern zu bringen, während man die Presse über die Falschheit des Iran und Nord-Koreas instruierte. Aber die Dinge liefen nicht ganz so glatt. Als die Konferenzleitung Ende der ersten Woche eine die USA unterstützende Agenda vorschlug, ohne Erwähnung der Konferenzergebnisse von 1995 und 2005, machte Ägypten einen bescheidenen Verbesserungsvorschlag. Daraufhin unterbrach man das Treffen und pendelte mehrere Tage hin und her.

In der zweiten Woche wurde schließlich eine Miniagenda akzeptiert. Die nächste ungeklärte Verfahrensfrage verzögerte den Beginn substanzieller Debatten bis weit in die dritte Woche. Es ging um negative Sicherheitsgarantien der Nuklearmächte gegenüber den NVV-Staaten, die auf Entwicklung und Besitz eigener Nuklearwaffen verzichten, d.h. um Zusagen, diese Staaten nicht anzugreifen. Die Nicht-Atomwaffenstaaten, die seit langem eine rechtlich verbindliche Abmachung mit unkonditionalen Sicherheitsgarantien fordern, verlangten ursprünglich gesonderte Ausschüsse für Fragen der Abrüstungspraxis und der Sicherheitsgarantien. Auf Druck des Vorsitzenden stimmten sie zu, dass ein Unterausschuss für alle Fragen zuständig sein sollte. Zur Enttäuschung ihrer westlichen Alliierten widersetzten sich die USA, auf Kosten weiterer Konferenzzeit, auch einer Erwähnung von Sicherheitsgarantien in dessen Titel oder Mandat. Die beiden anderen Unterausschüsse betrafen regionale Probleme, darunter den Nahen Osten, und den Rücktritt vom Vertrag. Diesbezüglich hoffte man, die Kriterien zu bestätigen, wonach ein Staat, der wie Nord-Korea vom NVV zurücktreten und Atomwaffen entwickeln möchte, Nuklearmaterial und Nukleartechnologie zurückgeben müsste.

Als die Ausschüsse in Gang kamen, hatte die Konferenz noch kaum mehr als fünf Tage, um die Arbeitspapiere und Empfehlungen zu den diversen Fragen zu diskutieren – darunter weitere praktische Schritte zur Abrüstung, Nukleardoktrinen und nukleare Teilhabe, der Nuklearbrennstoffkreislauf, das IAEO-Zusatzprotokoll als Sicherheitsstandard und Zugangsbedingung, Allgemeingültigkeit dieses Protokolls, atomwaffenfreie Zonen, Betriebssicherheit und Sicherung gegen terroristischen Missbrauch. Die sechs Vorsitzenden der Ausschüsse und Unterausschüsse bemühten sich tapfer, die Vorstellungen zu fundierten Einschätzungen und Empfehlungen zusammenzufassen, aber es fehlte ihnen die Zeit für wirkliche Verhandlungen. Die Berichte der Ausschüsse zu Schutzvorkehrungen/regionale Fragen und Atomenergie/Rücktritt vom Vertrag wurden insbesondere von den USA und Ägypten blockiert. Nur der Bericht des Abrüstungsausschusses erreichte die nächste Runde, wenn auch gespickt mit viel Text in Klammern, was erkennen lässt, dass die tatsächliche Übereinstimmung gering war. Zu diesem Zeitpunkt schien bereits akzeptiert zu sein, dass es kein gehaltvolles Abschlussdokument geben würde.

Spielverderber: „Unsere Beanstandungen sind wichtiger als euere“

Weil alle Verbündeten sich der negativen Position der amtierenden US-Administration zum CTBT und zu verifizierbaren Verträgen überhaupt widersetzen, versuchten die USA, sich im Hintergrund zu halten und Verfahrensentscheidungen in ihrem Sinn zu manipulieren, statt eine Isolierung in bedeutenden inhaltlichen Fragen zu riskieren. Der Iran seinerseits war entschlossen, Kritik an seinem unlängst bekannt geworden Urananreicherungsprogramm und jede konkrete Diskussion zur Kontrolle oder Beschränkung des Brennstoffkreislaufes mit hoch angereichertem Uran oder Plutonium zu vermeiden. Bestürzung löste auch aus, dass Ägypten die deutlichsten Einwände vor allem im Hinblick auf die Konferenzagenda vorbrachte. Alle drei Staaten gelten als verantwortlich für das Scheitern, doch dieses Spiel der Schuldzuschreibungen ignoriert die Komplizenrolle anderer Delegationen und die Unterschiede in der Motivation der Hauptakteure.

Natürlich waren die Verfahrenstricks wesentlich politisch begründet. Ägypten, die USA und die Nicht-Atomwaffenstaaten warfen sich wechselseitig die Forderungen nach Einschluss oder Ausschluss bestimmter Formulierungen vor. Denn die Diplomatensprache ist ein Kode, der den Zugang zu inhaltlichen Fragen eröffnet, ihnen Legitimität verleihen oder aber versagen kann. Während der Iran und die USA offensichtlich geschickt in den Kulissen agierten – vor allem Konsensregeln für die westlichen und die nicht gebundenen Länder, die in der Regel en bloc entscheiden, beeinflussten, opponierte Ägypten bei verschiedenen Gelegenheiten in aller Offenheit aus prinzipiellen und praktischen Erwägungen, besonders im Hinblick auf die Resolution von 1995 zum Nahen Osten und die Verpflichtungen aus dem Abschlussdokument von 2000 zur nuklearen Abrüstung.

Damit werden grundlegende Unterschiede bezüglich der Ziele, Motive und Verhaltensweisen der drei Hauptspielverderber erkennbar. Wenn seine Interessen im Hinblick auf den Nuklearbrennstoffkreislauf oder die Kritik an seinem Urananreicherungsprogramm nicht zur Debatte standen, gab sich der Iran hilfreich und bemüht, die Aufmerksamkeit abzulenken und Unterstützer zu gewinnen. Seine umfangreiche Delegation instruierte NGOs, bearbeitete die Versammlung und erklärte, man wolle nur das eigene Atomprogramm nach dem Modell Japans betreiben, bis hin zu einer kontinuierlichen Überwachung durch die IAEO. Auf eine moralische Hochform lief der Iran auf mit einer brillanten Analyse der Fehler der USA und anderer Atomwaffenstaaten und ihres Versagens in Sachen Abrüstung. Das hätte nachdenklicher machen können, wenn es nicht ein so deutliches Echo der Stimme Indiens gewesen wäre aus den Jahren vor dessen Atomwaffentests von 1998.

Nachdem sie ihre »Bananenschale« geworfen hatten, sahen die USA von der Seite zu, wie verschiedene Delegationen und schließlich die gesamte Konferenz ausrutschten und zusammenstießen. Bereits im Voraus hatten sie den Medien oder gar der Konferenz zu verstehen gegeben, dass es nicht auf ein abgestimmtes Ergebnis ankomme. So praktizierten sie auch keinerlei positive Führung, um ein solches Ergebnis zu bekommen. Die Delegation wirkte unerfahren und unengagiert. In den Kulissen aber wurden die USA abgeschirmt durch den Konsens der westlichen Staaten und unterstützt durch ihren zuverlässigen Alliierten Großbritannien, das durch eine merkwürdige Anomalie aus dem Jahre 1975 zufällig auch noch NVV-Koordinator für die westlichen Staaten war.

Im Bewusstsein der Opposition vieler ihrer wichtigsten Verbündeten gegen die eigenen Positionen versuchte Washington Konfrontation ebenso wie konstruktive Zusammenarbeit zu vermeiden. Man gab zahlreiche Erklärungen ab, weigert sich aber, der Konferenz einen Rechenschaftsbericht über Anstrengungen zur Erfüllung der Abrüstungsverpflichtungen gemäß Art. VI vorzulegen. Stattdessen stellte man in der Eingangshalle des UN-Gebäudes die eigenen Leistungen in Sachen Nichtverbreitung bunt und großartig zur Schau, verteilte Glanzbroschüren mit Chronologien zu bedeutsamen NVV-bezogenen Veranstaltungen und schaffte es, den CTBT zu übergehen und ebenso einvernehmliche Abmachungen der Überprüfungskonferenz 2000.

Während die USA im Hintergrund manipulierten und der Iran seine Charme-Offensive entfaltete, zog die ägyptische Delegation an vorderster Front viel Geschützfeuer auf sich. Aus innen- und regionalpolitischen Gründen musste Ägypten die in den beiden vorausgehenden Überprüfungskonferenzen erreichten Vereinbarungen über den Nahen Osten und die nukleare Abrüstung aufrechterhalten. Es hatte in herausragender Führungsrolle die arabischen Staaten dazu bewogen, dem Vertrag beizutreten und die Erweiterung von 1995 zu unterstützen. Ägypten war auch Mitglied der New Agenda Koalition der Nicht-Atomwaffenstaaten, die eine entscheidende Rolle dabei spielte, dass 2000 die sogenannten 13 Prinzipien und praktischen Schritte zur nuklearen Abrüstung erreicht wurden. Angesichts der Entschlossenheit der USA, diese früheren Verpflichtungen Nebensache sein zu lassen, unter einer Konferenzleitung, die sich dagegen sträubte, den Hauptmächten Paroli zu bieten, und in Abwesenheit einer strategischen Führung seitens der EU, der Nicht-Atomwaffenstaaten oder der New Agenda-Koalition mag Ägypten wenig Optionen gehabt haben. Es musste gleichzeitig sicherstellen, dass der Iran weder Atomwaffen entwickeln durfte noch isoliert und durch die kurzfristige Politik der USA in eine gefährlichere Rolle gedrängt wurde.

Resümee

Vom Standpunkt des Vertrags läuft das Nicht-Erreichen substanzieller Ergebnisse darauf hinaus, dass die auf den Überprüfungskonferenzen von 1995 und 2000 erreichten Vereinbarungen nach wie vor den Standard zur Beurteilung von Fortschritt und zur Förderung der Vertragserfüllung darstellen. Man kann auch geltend machen, dass der fehlende Konsens von 2005 die Tatsache unterstreicht, dass die Prinzipien, Maßnahmen und Schritte, die auf den früheren Überprüfungskonferenzen angenommen worden waren, noch nicht realisiert sind und dass mehr getan werden muss, um sie zu realisieren. Dass die meisten Staaten nicht willens oder nicht fähig waren, sich den wenigen Neinsagern entgegenzustellen, ist andererseits eine gefährliche politische Botschaft an Nuklearwaffenbesitzer und potenzielle Proliferatoren.

Daraus scheint sich die gegenwärtige US-Administration allerdings nichts zu machen, da es ihr ideologisch mehr zusagt, außerhalb des Multilateralismus zu operieren. Man glaubt, nukleare Bedrohungen durch Gruppierungen eindämmen zu können, die man stärker kontrollieren kann, wie die Proliferations-Sicherheits-Initiative (PSI) und den London Club der Nuklearmaterial-Lieferanten. Das aber ist eine gefährliche Illusion. Gewiss, das Scheitern der Überprüfungskonferenz wird kaum unmittelbare Sicherheitskonsequenzen haben – die NVV-Parteien werden nicht Schlange stehen, um in den nächsten Jahren den Vertrag zu kündigen. Aber infolge dieses Minimalergebnisses erneuern mehrere Staaten ihre Kritik an der Entscheidung von 1995, den Vertrag auf unbestimmte Zeit zu verlängern, und mehr noch fangen an, ihre Einsätze zu begrenzen. Wenn der militärische Nutzen von Atomwaffen und ihre Bedeutung für die Sicherheit weiterhin von manchen Staaten auf hohem Niveau beschworen werden, werden die Habenichtse das Vertrauen darin verlieren, dass das Nichtverbreitungsregime ihren eigenen Sicherheitsinteressen genügen kann.

Dr. Rebecca Johnson ist Gründungsdirektorin des Acronym Institute in London und Herausgeberin der seit 1997 erscheinenden Zweimonatszeitschrift Disarmament Diplomacy. Übersetzung und Bearbeitung Albert Fuchs

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