in Wissenschaft & Frieden 2004-1: Kriegsbilanzen

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Gewaltsame Konflikte in Somalia:

Lehren aus einem Dutzend gescheiterter Friedensprozesse

von Thania Paffenholz

Alle Bemühungen, Frieden in Somalia zu schaffen, sind bislang gescheitert. Das, obwohl im Land am Horn von Afrika schon fast alle Optionen der zivilen und militärischen Konfliktbearbeitung zur Anwendung kamen: Von der militärischen Intervention, über Vermittlung durch internationale Akteure wie die Vereinten Nationen oder die Europäische Union oder die Staaten der Region (Äthiopien, Ägypten, Kenia) sowie zuletzt durch die Regionalorganisation »Intergovernmental Agency for Development« (IGAD). Weiterhin hat es zahlreiche zivilgesellschaftliche Initiativen gegeben sowie verschiedene Versuche, Frieden durch traditionelle Akteure wie Ältestenräte zu erzielen. Letztere waren erfolgreich in der Befriedung des nordwestlichen Teils Somalias, Somaliland. Hier herrscht seit fast zehn Jahren Frieden und die Region befindet sich im Wiederaufbau. Leider ist es nicht gelungen, dieses Erfolgsmodell auf den Rest Somalias zu übertragen. Denn seit 1991 ist Somalia de facto und de jure ohne einen Staat.

Ziel des vorliegenden Artikels ist es, die Gründe dieses Scheiterns der vielen Friedensbemühungen zu analysieren, um Vorschläge für weitere Bemühungen in Somalia zu entwickeln.

Krieg und Frieden in Somalia

Der bewaffnete Kampf in Somalia begann bereits 1988 mit dem Kampf von Widerstandsgruppen in Somaliland gegen den Zentralstaat im Süden.1 Dem langjährigen Diktator Somalias Siad Barre war es nicht gelungen, die ehemalige britische Kolonie Somalialand gleichwertig in den somalischen Staatsverbund zu integrieren. Das Machtzentrum im Staat lag in den Regionen um die Hauptstadt Mogadischu im Süden. Somaliland und seine Klans wurden benachteiligt. Dies führte zu Widerstand gegen den Staat, den die nationale Armee mit massiver Gegengewalt beantwortete.

Vom Anti-Regime Krieg zum Kampf um die Macht

Anfang der 90er Jahre weitete sich der bewaffnete Kampf auf den Süden aus: 1991 rückten verschiedene Widerstandsgruppen auf die Hauptstadt zu und zwangen den Diktator Barre das Land zu verlassen. Somaliland erklärte daraufhin seine Unabhängigkeit, die allerdings bis heute international nicht anerkannt wird. In Somaliland vermittelten die Klanältesten im Friedensprozess, der 1994 erneut von blutigen Kämpfen unterbrochen wurde. Nach einem erneuten Vermittlungsprozess der Ältesten wurde Somalialand dauerhaft befriedet und ist nunmehr ein klassisches Nachkriegsland/region.

1992 weitete sich der bewaffnete Kampf im Süden aus, da die verschiedenen Gruppen sich nicht auf eine für alle interessante Verteilung der Macht im Staat, einigen konnten. So entstand ein Kampf um die Macht in einem Staat, der nicht mehr existierte.

Die Kombination von Hungersnot und Krieg zog das Interesse der internationalen Medien auf Somalia. Die USA intervenierten zum Schutz der Hilfskonvois vor Plünderungen. Die anschließende UN-Mission, UNOSOM, erhielt auch ein weitreichendes politisches Mandat zur Befriedigung des Landes. Mehrere Verhandlungen mit den verschiedenen Warlords fanden im Laufe der Jahre statt. Alle scheiterten.

Mehr als ein Dutzend gescheiterter Friedensinitiativen

1995 verließen die VN ohne Erfolg Somalia (siehe dazu Diehl 2003, Sahnoun 1994, Rahmesh 1994). Die Europäische Kommission setzte einen Sonderbotschafter für den politischen Prozess in Somalia ein und unternahm in den darauf folgenden Jahren verschiedene Versuche, eine politische Regelung für Somalia zu erreichen (Paffenholz 1998). Ab 1997 bemühten sich die Staaten der Region, nämlich Äthiopien, Ägypten und Kenia, um eine politische Regelung. Zu den vermittelnden Akteuren stieß von europäischer Seite noch Italien hinzu, die ehemalige Kolonialmacht im Süden Somalias.

Nachdem alle Friedensinitiativen gescheitert waren, begannen die internationalen Akteure ab 1997 sich mehr auf zivilgesellschaftliche Akteure zu konzentrieren (näheres Paffenholz 2003). Dabei zeigte sich das Problem, das es wenig klan-unabhängige zivilgesellschaftliche Gruppen gab. Dennoch ist es damals gelungen, eine neue Dynamik für Friedensförderung zu schaffen, die nicht mehr allein auf die Warlords abzielte.

Während bis Mitte der 90er Jahre die Warlords die dominanten Kräfte im Land waren, setze nach dem Rückzug von UNOSOM eine Machtverschiebung ein: Der Anti-Regime-Krieg wandelte sich ab 1991 zunächst in einen Krieg zwischen den größeren Klans vor allem im Süden Somalias, dann in bewaffnete Auseinandersetzungen innerhalb dieser Klans bzw. zwischen Unterklangruppen (Sub-Sub-Clans). Dadurch wurde die Macht der Klans geschwächt. An ihre Stelle traten vor allem die Geschäftsleute, die zunehmend Milizen der Klans für ihre Sicherheit und den Schutz ihrer Interessen rekrutierten. Auch traten zivilgesellschaftliche Akteure stärker hervor, aber nicht vergleichbar mit dem Geschäftssektor (siehe Menkhaus 2003).

Neue Friedensinitiativen stellen die Klans in den Mittelpunkt

Im Jahre 2000 begann auf Initiative der Regierung in Djibuti ein neuer Friedensprozess, der Vertreterinnen und Vertreter der vielen somalischen Klans in den Mittelpunkt rückte und die Warlords ausschloss. In mehrere Monate dauernde Verhandlungen entstand daraufhin eine neue somalische Übergangsregierung (Transitional National Government, TNG). Somaliland hielt sich im Wesentlichen fern vom diesem Prozess. Obwohl einige internationale Akteure die neue Regierung politisch (VN) und finanziell (Golfstaaten) unterstützten, gelang es dieser aber nicht, ihren Herrschaftsbereich über einen Teil der Hauptstadt Mogadischu hinaus auszuweiten (siehe International Crisis Group 2002).

Die Regionalorganisation IGAD lancierte unter Führung von Kenia im Jahr 2002 einen neuen Friedensprozess. Dieser basierte auf dem Djibuti-Prozess und stellte ebenfalls die Klans in den Mittelpunkt, bezog aber auch die Warlords mit ein. Mehrere Verhandlungsrunden in Kenia führten zur Unterzeichnung von Waffenstillstandsabkommen, zuletzt im Juli 2003. Erneute Kämpfe im Süden des Landes untermauern, dass auch dieser Prozess höchst instabil ist (siehe Terlinden 2003).

Warum sind alle Friedensbemühungen bislang gescheitert?

Hier liegen die Wurzeln des ursprünglichen Anti-Regime Krieges Ende der 80er Jahre. Die Gründe sind aber nach wie vor relevant und erklären, warum Somaliland sich von allen nationalen Friedensregelungen bisher fern gehalten hat.

Hinzukommt, dass die große Macht des einstigen Zentralstaates zu einer wesentlichen Blockade aller Friedensbemühungen wurde. Obwohl jeder der beteiligten somalischen Akteure dezentralisierten Strukturen zustimmt, bleibt aufgrund der Historie eine Konkretisierung schwierig.

Um seine Macht abzustützen, hatte Siad Barre ein komplexes, klientelistisches System basierend auf den alten Klanstrukturen aufgebaut. Dies führte dazu, dass die Entstehung eines modernen politischen Staates blockiert wurde, da immer wieder die Interessen der Klans statt anderer Interessensverbände gestärkt wurden. Diese Entwicklung schürte Rivalitäten unter den Klans und hat den Aufbau klan-unabhängiger Strukturen verhindert, was bis heute eine Blockade für den Friedensprozess im Süden darstellt.

Divergierende Interessen der Regionalstaaten

Obwohl viele Vermittlungsinitiativen in der Regel auch viele Optionen für den Frieden bergen, sind im Falle Somalias die divergierenden Interessen, vor allem der Regionalstaaten, für den Friedensprozess insgesamt nicht von Vorteil gewesen. Äthiopien unterstützt beispielsweise lange Zeit nur eine bestimmte Gruppe von somalischen Warlords und positionierte sich gezielt gegen andere. Damit wurde vor allem von 1997 bis 2000 mehr Konflikte geschürt als geregelt. Dies liegt am ambivalenten Verhältnis Äthiopiens zu seinem Nachbarn Somalia. Denn Äthiopien war in der Zeit von Siad Barre Opfer der somalischen regionalen Hegemonialansprüche. Siad Barre wollte alle somalisch-sprachigen Terroritorien in der Region zu einem »Greater Somalia« zusammenführen. Dies betraf Teile von Nordkenia sowie den Süden Äthiopiens (Region 5). In einem Feldzug wurde deshalb die Region 5 Äthiopiens von der somalische Armee kurzzeitig besetzt. Die Staatenlosigkeit Somalias bietet für Äthiopien mehrere Vorteile. Zunächst ist, wie oben erläutert, ein nicht- handlungsfähiger Staat ohne Armee keine Bedrohung. Des Weiteren konnte Äthiopien seine Kontrolle der bewaffneten äthiopischen Opposition aus dem Ogaden, die in Somalia über Basen verfügten, militärisch ausdehnen. Denn keiner protestierte als die äthiopische Armee nach dem Abzug der VN Schritt für Schritt nach Somalia einzog und weite Teile der Grenzregion mit dem Süden besetzte.2

Kenia verfolgte eine ambivalente Politik gegenüber Somalia. Grundsätzlich besteht aus demselben Grund wie im Falle Äthiopien keine sehr positive allgemeine Einstellung gegenüber Somalia. Dies wird noch verstärkt, da Kenia die Hauptlast der somalischen Flüchtlinge trägt. Die kenianische Regierung ist daher einerseits an einer Friedensregelung für Somalia interessiert und hofft auf eine Rückführung der Flüchtlinge.

Auch Ägypten spielte eine ambivalente Rolle. Einerseits wollte es sich durch eine erfolgreiche Friedensregelung in Somalia als Führungsmacht in der Region etablieren und den Einfluss der Arabischen Liga im Horn von Afrika steigern. So entstand eine Rivalität um die regionale Führung zwischen Äthiopien und Ägypten. Dies führte dazu, dass Ägypten gezielt solche somalischen Kriegsparteien unterstützte, die nicht von Äthiopien unterstützt wurden. Dies schürte den Konflikt weiter.

Hinzukommen auch Rivalitäten zwischen den IGAD Staaten um die Führung in den regionalen Friedensprozessen.

So entstand aus vielen Vermittlungsbemühungen ein Nullsummenspiel für den Frieden!

Mangelhafte Vermittlungsstrategien

Alle Vermittlungsstrategien vor Djibuti waren wenig an die realen Bedingungen in Somalia angepasst. Der Fokus wurde viel zu lange auf die zersplitterten Warlord Fraktionen gelegt. Zu wenig wurden Alternativen ausgelotet wie beispielsweise der Fokus auf die Klans, die Zivilgesellschaft, die Diaspora oder die Geschäftswelt. Obwohl in einigen Teilen Somalias immer wieder Zonen des Friedens etabliert worden sind (am deutlichsten im Norden), wurde darauf wenig zurückgegriffen für die weitere Befriedung des Landes.

Auch waren und sind die vermittelnden Staaten viel zu sehr auf das Konzept eines somalischen Gesamtstaates fixiert. Friedensförderung wird mit Neugestaltung von Staatlichkeit gleichgesetzt (siehe Menkhaus 2003). Zwar werden seit Beginn der von der Europäischen Kommission 1996 initiierten Diskussion um dezentrale Strukturen (siehe London Scholl 1996), die bis zum heutigen Tage von allen Beteiligten gutgeheißen, doch wurden solche Strukturen ausschließlich innerhalb eines Gesamtstaates weitergedacht. Real ist es aber unklar, wie dieser Staat – fern der formalen Regelungen – funktionieren wird. Daher optieren viele somalische Gruppen lieber für eine klare und schwierige Gegenwart, als für eine unsichere Zukunft.

Einige Nicht-Regierungsorganisationen, allen voran das schwedische »Life and Peace Institute« (LPI), unterstützten schon seit Beginn der Auseinandersetzungen immer wieder die somalische Zivilgesellschaft (Pfaffenholz 2003). LPI machte auch Lobby- und Advocacy-Arbeit für den Einbezug der Zivilgesellschaft in den Friedensprozess in verschiedenen internationalen Gremien. Nach einer kurzen Phase eines parallelen Warlord/zivilgesellschaftlichen Prozesses 1993/94, den die VN zusammen mit LPI durchführten, fokussierten die VN und andere Vermittler wieder auf die Warlords (siehe Sahnoun 1994). Erst als alle diese Friedensbemühungen gescheitert waren, richteten die Vermittler ab 1996 ihr Augenmerk auf die Zivilgesellschaft (Djibuti-Prozess). Der aktuelle IGAD-Prozess unter kenianischer Führung versucht die verschiedenen Gruppen mit einzubeziehen, wobei der Schwerpunkt bei den Warlords liegt und das Konzept des Einbezugs der Zivilgesellschaft nicht ausgereift ist.

In all den Jahren mangelte es zudem an einer Gesamtstrategie für den somalischen Friedensprozess. Erst mit dem aktuellen Prozess wurde dieses Versäumnis nachgeholt. Doch auch der aktuellen Strategie unter dem erfahrenen kenianischen Vermittler Bethuel Kiplagat mangelt es an einem Gesamtkonzept für den Einbezug der Zivilgesellschaft, das sich an konstruktiven Erfahrungsmodellen aus anderen Ländern orientiert. Ebenfalls mangelt es an einer klaren Vision für die Zukunft Somalias nach dem Krieg.

Eigendynamik: Konfliktverschärfende Faktoren

Bewaffnete Konflikte und Kriege sind keine neue Form der Auseinandersetzung unter den somalischen Klans. Von jeher haben die unterschiedlichen Nomadenklans ihre Weidegründe verteidigt, wenn es aus ihrer Sicht nötig war auch gewaltsam.

Auch zeigt sich, dass der Großteil der somalischen Bevölkerung einigermaßen gut überleben kann im Krieg. Dies liegt neben der lokalen Begrenztheit der Auseinandersetzungen vor allem an der großen somalischen Diaspora im Ausland, die die Daheimgebliebenen mitfinanziert. Hier hat sich eine Art Diasporaklientelismus entwickelt. Zu einem geringen Anteil leben Somalis auch von den Einnahmen aus der Hilfsindustrie.

Im Laufe der Jahre haben sich viele Somalis mit dem Zustand der Staatenlosigkeit gut arrangiert. In einer Gesellschaft ohne Staat entfallen Dinge wie Zoll, Steuern oder die staatliche Regulierung des Marktes, was auch Vorteile für die Geschäftswelt hat. Beispielsweise verfügt Somalia über eines der modernsten Telekommunikationssysteme der Welt. Somalia ist deshalb ein interessanter Fall von konsequenter Marktwirtschaft. Mit der Weiterentwicklung der somalischen Ökonomie scheint die Staatenlosigkeit allerdings nicht mehr größere Vorteile zu bringen. Denn die Geschäftsleute in Somalia investieren viel Geld in den Schutz ihrer Investitionen. Sie rekrutieren beispielsweise Milizen und finanzieren Gerichte (Sharia Courts) zur Verbesserung der öffentlichen Sicherheit. Dass die Staatenlosigkeit von vielen Somalis immer noch als ein Vorteil gesehen wird, liegt vor allem in der Unsicherheit über die Gegebenheiten in einem zukünftigen Staat und stellt damit eine Blockade für den Friedensprozess dar (siehe Menkhaus 2003). Diese Haltung blendet systematisch die Nachteile der Staatenlosigkeit aus: Somalia ist international nicht vertreten, und niemand nimmt die Rechte des somalischen Staates wahr. So fischen beispielsweise koreanische und japanische Konzerne mit ihren Flotten die somalischen Küstengewässer leer, einige internationale Firmen laden hemmungslos radioaktiven Müll an der Küste ab. Für den Friedensprozess ist es deshalb wichtig, dass die Nachteile der Staatenlosigkeit den verschiedenen Interessensgruppen klarer vermittelt werden und Vorteile für die Geschäftswelt innerhalb eines Staates aufgezeigt werden.

Ein weiterer konflikteskalierender Faktor liegt in der Art und Weise wie an vielen Orten die Humanitäre Hilfe vergeben wurde. Obwohl die Arbeit des »Somalia Aid Coordination Body« (SACB) eine wichtige Koordinationshilfe für die internationalen Geber darstellt, ist es insgesamt nicht gelungen, die vergangene Fehler der humanitären Hilfe in Somalia zu überwinden.

In Somalia nahm die höchst problematische Tradition des bewaffneten Schutzes von Hilfskonvois und Hilfsprojekten Anfang der 90er Jahre ihren Anfang und hat sich gewohnheitsmäßig verstetigt. Denn so wurde ein neuer Arbeitszweig für bewaffnete junge Männer eröffnet, die keine andere Ausbildung erhalten hatten. Da der Schutz von Hilfsprojekten zu einer Einkommensbeschaffungsmaßnahme geworden war, kam es immer wieder dort, wo sich die Sicherheitslage verbessert hatte, zu gewaltsamen Auseinandersetzungen. Diese zielten darauf zu verdeutlichen, dass der bewaffnete Schutz nach wie vor notwendig ist. In anderen Fällen bekriegten sich die bewaffneten Schutztruppen der einzelnen Hilfs-Agenturen gegenseitig, da sie zu unterschiedlichen Klans gehörten.

Konkrete Vorschläge für den weiteren Friedensprozess

Wichtig ist jetzt trotz erster Rückschläge am Konzept des IGAD Friedensprozesses unter kenianischer Führung festzuhalten. Es bedarf aber einer Weiterentwicklung der Gesamtstrategie. Diese muss zu allererst um die Erarbeitung einer klaren Vision für ein Nachkriegs-Somalia angereichert werden. Hierzu bedarf es eines Prozesses, der alle relevanten Akteure auch auf der lokalen Ebene mit einbezieht. Die jetzige Form ist nicht ausreichend. Dies heißt nicht, dass alle Akteure mit am Verhandlungstisch sitzen müssen. Es geht vielmehr darum, geeignete Mechanismen und Prozesse der Rückkoppelung in beide Richtungen zu schaffen. Wichtig ist dabei, dass ein solcher Prozess mit Advocacy für diese Vision begleitet wird. Ziel ist es, Unsicherheiten und Zweifel über die konkrete Ausgestaltung der Zukunft Somalias bei den relevanten Interessengruppen zu beseitigen.

Der aktuelle Friedensprozess hat den Warlords wieder viel Macht im Prozess gegeben. Dies entspricht nicht mehr den realen Machtverhältnissen in Somalia. Der Einbezug der Warlords als größte potentielle und aktuelle »Spoiler« ist aber dennoch wichtig. Jedoch ist genauso zentral, wie der Einbezug der anderen Akteure geregelt ist und welche Legitimität diese Akteure haben. Dazu muss der Einbezug der Zivilgesellschaft auf eine transparente und legitime Basis gestellt werden und durch einen offiziellen Diskurs in Somalia abgestützt werden (siehe vorheriger Punkt).

Aufgrund der historischen Erfahrungen der somalischen Akteure mit einem Gesamtstaat gilt es in einer Vermittlungsstrategie zu vermeiden, die Perspektive unmittelbar auf die Schaffung eines Gesamtstaats zu richten. Dies entspricht einer westlichen Logik vom demokratischen, dezentralen Verfassungsstaat. Interessanterweise sind aber die meisten europäischen dezentralen Staaten wie beispielsweise die Schweiz oder auch Deutschland gar nicht so entstanden: Diese Staaten entstanden durch das stückweise, nacheinander Zusammenwachsen verschiedener Einzelgebilde, die sich aus gemeinsamen Interessen zusammenschlossen. Dieses Modell der »Building Blocks« wurde Ende der 90er Jahre im somalischen Kontext auch diskutiert, dann aber teilweise wieder fallengelassen. Die Frage muss ernsthaft gestellt werden, inwieweit ein solches Modell nicht einmal in ganzer Konsequenz durchdacht werden sollte. Tut man dies, so müsste Somaliland die staatliche Anerkennung und die offizielle Vertretung Somalias in den VN gewährt werden, mit einer Klausel, die den Beitritt anderer Teilgebilde Somalias zum somalischen Staat vorsieht. Ebenfalls würde eine solche Konstruktion besondere Regelungen zum Schutz vor Dominanz der später beitretenden Gebiete vor der Gründungsregion Somalialand nötig machen. Auch müsste ein solcher Staat internationale Schutzgarantien erhalten. Es wäre interessant zu sehen, ob ein solcher Schritt nicht einen friedenspolitischen Sog auf andere Regionen ausüben würde. Der Vorschlag hört sich auf den ersten Blick ungewöhnlich an. Doch birgt er wenige Risiken. Scheitert er, erhielte Somaliland die staatliche Anerkennung, was langfristig ohnehin schwer zu vermeiden ist, wenn die Situation im Süden sich nicht verbessert.

Literatur

Anderson, Mary B. (1999): Do no harm, How aid can affect peace or war, Lynne Rienner Publisher Boulder.

Bryden, Matt (2003): Security Challenges and the International Dimension of the Somali Crisis, in: Journal of Conflict Studies, im Erscheinen (Herbst 2003).

Diehl, Paul F. (1996): With the Best Intentions. Lessons from UNOSOM I and II, in: Studies in Conflict and Terrorism, 19, 2, pp. 153-177.

International Crisis Group (2002): Salvaging Somalia’s Chance for Peace, Report 9 December 2002.

International Crisis Group (2002): Counteracting terrorism in a failed state, Report 23 May 2002.

Lessons Learned Unit. [UN] Department of Peacekeeping Operations (1995): Comprehensive Report on Lessons Learned from United Nations Operations in Somalia, April 1992-March 1995.

London School of Economics (1996): A Menu of Options, Report für die Europäischen Kommission.

Menkhaus, Ken (2003): State Collapse in Somalia: Second Thoughts, in: Review of African Political Economy 9/2003, im Erscheinen.

Paffenholz, Thania (1998): The European Union and the practice of peacebuilding in Africa. The European Commission in Somalia: Challenges, problems and the way forward, in: Engler, Ulf/Mehler, Andreas, Gewaltkonflikte und ihre Prävention in Afrika, Institut für Afrikakunde, Hamburg, S. 119-133.

Paffenholz, Thania (2003): Community bottom-up Peacebuilding. The role of the Life and Peace Institute in Somalia (1990-2000), Horn of Africa Series LPI Uppsala.

Ramesh, Thakur (1994): From Peacekeeping to Peace Enforcement. The UN Operation in Somalia, in: Journal of Modern African Studies, 32, 3, pp. 387-410.

Sahnoun, Mohamed (1994): Somalia. The Missed Opportunities, US Institute of Peace, Washington/D.C.

Terlinden, Ulf/Debiel, Tobias (2003): Trügerische Friedenshoffnung? Das Horn von Afrika zwischen Krisendiplomatie und Entwicklungsblockaden, in: Hofmeier R./Mehler, A., Afrika-Jahrbuch 2002, im Erscheinen.

Websites: www.crisisweb.org

Anmerkungen

1) Zur politischen Entwicklung in Somalia siehe die Dokumentation der IGAD: sowie die Reports der International Crisis Group (ICG) unter www.crisisweb.org/projects/project.cfm?subtypeid=31

2) Der genaue Zeitpunkt des Beginns der Besetzung ist schwierig zu benennen, da er schleichend von statten ging und die äthiopische Regierung die Tatsache in internationalen Gremien lange leugnete.

Dr. Tanja Paffenholz lehrt Entwicklungs- und Friedenspolitik am Institut für Politische Wissenschaften der Universität Bern in der Schweiz und unterhält das politische Beratungsbüro »Peacebuilding Research and Advice« ebenfalls in Bern. Sie war von 1996 bis Ende 1999 friedenspolitische Beraterin der Europäischen Kommission in Somalia. Eine längere Version des vorliegenden Artikels wurde im September verfasst für eine Veröffentlichung beim Afrika-Kunde Institut in Hamburg.

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