in Wissenschaft & Frieden 2003-1: »Präventiv«kriege

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Aufbruch in die NATOisierung Europas

von Otfried Nassauer

Orte können Symbole sein. Ein NATO-Gipfel in Prag, in einem neuen NATO-Staat, sollte die erneute Erweiterung der Allianz einleiten. Doch ein Jahr nach den Terroranschlägen in den USA stand nicht die Ausdehnung der NATO, sondern deren Umgestaltung und Neuausrichtung im Zentrum der Ereignisse. Der Gipfel könnte das transatlantische Bündnis so tiefgreifend verändern haben wie kaum ein anderer zuvor. Eine Analyse der Risiken und Nebenwirkungen.
Die NATO steckt in einer substantiellen Krise. Pierre Lelouche, ein profilierter französischer Sicherheitspolitiker, spricht von einer der tiefgreifendsten seit ihrer Gründung. Lord Robertson, der Generalsekretär der NATO, wähnte das Bündnis schon vor Monaten vor der Wahl zwischen »Modernisierung« und »Marginalisierung«.

Die NATO in der Krise

Robertson sieht die Ursache der Krise vor allem in der wachsenden Ausrüstungs-, Bewaffnungs- und Technologielücke zwischen den USA und den europäischen NATO-Staaten. Er fürchtet, dass die Streitkräfte der Bündnispartner bald kaum noch gemeinsam operieren können. Dadurch verlöre das Bündnis aus amerikanischer Sicht an Bedeutung. Das sehen diesseits wie jenseits des Atlantiks manche anders. Für sie hat die Krise grundsätzlichen Charakter. Je nach Standpunkt und Herkunft hat die Krise ihren Ursprung entweder im mangelnden europäischen Willen zu harter militärischer Machtpolitik oder in der amerikanischen Neigung zu einem machtpolitischen Handeln, dass sich primär militärischer Mittel bedient.

Die meisten Europäer in der NATO fürchten, dass eine weltweit nach US-Vorbild und Führung agierende NATO sie vor zahlreiche neue Probleme stellen wird: Streitkräfteeinsätze ohne Mandat der Vereinten Nationen, präventive und präemptive militärische Schläge, die von Angriffskriegen nicht oder kaum zu unterscheiden sind, oder gar die Mitverantwortung für den Einsatz von Nuklearwaffen. Mithin vor Situationen, in denen die NATO ihren eigenen Wertekodex verletzt – zu diesem gehört schließlich die Anerkennung der Gültigkeit des internationalen Rechts.

Zusammengefasst sind die Gipfel-Beschlüsse von Prag ein Erfolg für George W. Bush, der wie so oft nach der Maxime auftrat: »Wenn Du das Maximale herausholen willst, dann musst Du mehr fordern«. Die Initiativen zu den wesentlichen Beschlüssen kamen aus den USA; die europäischen NATO-Staaten boten kaum ernsthafte Alternativen an. Sie versuchten lediglich, das aus ihrer Sicht Schlimmste zu verhindern. Die NATO wird damit wieder ein ganzes Stück amerikanischer, und ganz nebenbei musste die gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik einige schwere Torpedotreffer hinnehmen.

Neue globale Aufgaben

Nur einen Tag nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 rief die NATO den Bündnisfall aus. Doch anschließend forderte Washington nur marginale militärische Beiträge von Brüssel und vermied es, die Allianz in strategische Entscheidungen über militärische Reaktionen einzubeziehen. Lord Robertson sieht darin einen Relevanzverlust. Um dem entgegenzusteuern müsse die NATO die Bekämpfung des Terrorismus mit in das Zentrum ihrer Aktivitäten stellen. Gleichzeitig komme der Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen wachsende Bedeutung zu. Persönlich interpretierte Robertson die Aussage der Außenministertagung vom Mai 2002, das Bündnis benötige Streitkräfte, die schnell dahin verlegt werden können, „wo auch immer sie benötigt werden“, dahingehend, dass die NATO global agieren könne, „nach Erfordernis und wo nötig“. Noch im September hielt das deutsche Außenamt eine solche Interpretation für unzulässig. Doch inzwischen hat sie sich durchgesetzt.

Das Prager Kommuniqué betont: Die NATO müsse ihre Fähigkeit, „den Herausforderungen gegen die Sicherheit unserer Streitkräfte, Bevölkerungen und unseres Territoriums“ gewachsen sein, „wo immer diese auch herkommen mögen“. Sie müsse auf Beschluss des NATO-Rates „Streitkräfte einsetzen können, die schnell überall dahin verlegt werden können, wo sie benötigt werden“. Das „volle Spektrum der Aufgaben“ der Allianz umfasst nun „die Bedrohung, die der Terrorismus und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen sowie deren Trägersystemen“ darstellen. Ein vom Militärausschuss erarbeitetes »Militärisches Konzept zur Verteidigung gegen den Terrorismus« wurde beim Prager Gipfel gebilligt. Das Bündnis übernimmt auch gleich erstmals eine globale Aufgabe: Wenn das Deutsch-Niederländische Korps in Kürze die Führung der ISAF-Mission in Afghanistan übernimmt, dann wirkt die NATO mit. Der globale Präzedenzfall für die Allianz.

Neue Aufgaben werfen neue Probleme auf. Die USA haben ihre nationale Strategie deutlich verändert – zuletzt durch eine neue »Nationale Sicherheitsstrategie«. Diese schließt es bei der Bekämpfung des Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen nicht aus, selbst anzugreifen, bevor die USA angegriffen werden könnten. Dafür stehen die Begriffe »präemptive Schläge« und »defensive Intervention«. Der amerikanische Begriff »pre-emptive strikes« umfasst zweierlei. Zum einen meint er ein präventives Vorgehen, zum Beispiel die Zerstörung gegnerischer Raketenabschussrampen, unmittelbar bevor von diesen ein Angriff durchgeführt werden soll. Zweitens sind vorbeugende, präemptive Angriffe gemeint, Schläge, mit denen das Entstehen längerfristiger Bedrohungen verhindert werden soll, also z.B. der Bau von Massenvernichtungswaffen. Israels weltweit kritisierte Bombardierung des irakischen Atomreaktors Osirak ist ein Beispiel. Doch Washington geht noch weiter: Selbst der Einsatz nuklearer Waffen wird durch die Bush-Administration nicht ausgeschlossen. Das wurde Anfang des Jahres deutlich, als der geheime »Nuclear Posture Review« an die Öffentlichkeit gelangte. Schon seit einigen Jahren beschränken die USA ihre nationale nukleare Einsatzplanung nicht mehr auf Staaten. Auch »Nicht-staatliche Akteure«, z.B. Terroristen oder transnationale Konzerne, die versuchen, sich Massenvernichtungswaffen zuzulegen, könnten Ziel eines Nuklearangriffs sein.

Damit gerät die NATO in ein Dilemma. Sie hat – wie so oft in der Vergangenheit – mit zeitlicher Verzögerung ihre Strategie den Entwicklungen der US-Strategie im Grundsatz angepasst. Wie weit diese Anpassung im Einzelnen geht, ist noch unklar, zumindest in der Öffentlichkeit. Nur soviel ist klar: Schwerwiegende Probleme mit der völkerrechtlichen Legitimität künftiger NATO-Planungen drohen. Weder präemptive Angriffe noch gar der Einsatz nuklearer Waffen wären völkerrechtlich gedeckt.

Man stelle sich vor: Washington will präemptiv das existierende oder entstehende Massenvernichtungswaffenpotenzial eines Staates oder eines nichtstaatlichen Akteurs zerstören. Die Planer im Pentagon glauben, dass dies gesichert nur mit einer Nuklearwaffe gelingen kann. Da dies aber völkerrechtlich und im Lichte der internationalen öffentlichen Meinung sehr umstritten wäre, entschließen sich die USA, die NATO um Solidarität und Mitwirkung zu bitten. Als Gemeinschaft von 19, künftig 26 demokratischen Staaten lasse sich der Angriff besser verteidigen. Die Flugzeuge, die den Angriff durchführen, sollen in einem NATO-Land starten, ein zweites soll Luftbetankungsmittel stellen, ein drittes beim Begleitschutz durch Jagdflugzeuge helfen und ein viertes, nicht-nukleares Land gar durch die Bereitstellung eines Trägerflugzeugs für Nuklearwaffen. Unschwer ist zu erkennen, wie gravierend die Probleme für die europäischen NATO-Partner wären.

Trägt die NATO eine solche Strategie mit, so trägt sie dazu bei das Gewaltmonopol der Vereinten Nationen zu untergraben. Die von der Regierung Bush initiierte Deregulierung der internationalen Beziehungen, die von vielen der europäischen NATO-Staaten schon jetzt beklagt wird, würde beschleunigt. Die Auswirkungen auf das nukleare Nichtverbreitungsregime wären verheerend.

Verteidigungsminister Peter Struck glaubt zwar, dass die NATO ein präventives oder präemptives Vorgehen auch in Zukunft ablehnen werde, da das Bündnis im Konsens entscheide. Doch das Konsensprinzip wird mit Blick auf die wachsende Mitgliederzahl bereits in Frage gestellt. Das Hauptargument: Das Bündnis müsse jene, die bereit sind zu handeln, handeln lassen, wenn es seine Bedeutung erhalten wolle. Zudem gibt es auch in Europa Stimmen, die präemptive Angriffe nicht ablehnen. In Deutschland gehört Wolfgang Schäuble dazu und auch Klaus Naumann, ehemals Vorsitzender des Militärausschusses der NATO. Wenige Tage vor dem Gipfel ging Letzterer davon aus, dass „die NATO in Prag die ersten Schritte in Richtung auf ein neues strategisches Konzept unternehmen wird, das Prävention und Präemption als Optionen, nicht aber als leitendes Prinzip“ enthalten sollte. Das Gipfel-Kommunique versucht zu beruhigen: Nein, die neuen Aufgaben der NATO sollten „von keinem Staat und keiner Organisation als Bedrohung wahrgenommen werden, sondern vielmehr als Ausdruck der Entschlossenheit unsere Bevölkerung, unser Territorium und unsere Streitkräfte vor jedem bewaffneten Angriff zu schützen, einschließlich terroristischer Angriffe, die von außen gelenkt werden“. Man werde „in Übereinstimmung mit dem Washingtoner Vertrag (d.h. dem NATO-Vertrag) und der Charta der Vereinten Nationen“ vorgehen. Wie, das sagt das Kommunique allerdings nicht.

Neue militärische Mittel

Mit den militärischen Mitteln des Kalten Krieges lassen sich solche Aufgaben kaum bewältigen. Mit diversen Beschlüssen versucht der Prager NATO-Gipfel deshalb schnelle Abhilfe zu schaffen.

Erst im September hatte Donald Rumsfeld, der US-Verteidigungsminister, seinen NATO-Kollegen die Idee präsentiert, die NATO solle eine schnelle Eingreiftruppe für weltweite Interventionen aufbauen, die »NATO Response Force« (NRF). Der Truppe, 21.000 Mann stark, sollten die besten und modernsten Kräfte aller NATO-Staaten zugeordnet werden: Heeresverbände in Brigadegröße, Kampfflugzeuge für bis zu 200 Einsätze am Tag und Marinekräfte im Umfang einer der ständigen Einsatzflotten der NATO. Binnen 5-30 Tagen solle sie weltweit einsetzbar sein, spezialisiert auf intensive Kampfhandlungen – Kampfhandlungen, die nötig sind um Interventionen wie in Afghanistan durchzuführen. Bis zu 30 Tage soll die Truppe autonom kämpfen und bis Oktober 2006 einsetzbar sein. Mit ihr könne die NATO sich an US-geführten Operationen beteiligen. Der Prager Gipfel fasste den Beschluss, die Truppe aufzubauen. Im Frühsommer soll ein erster Bericht vorgelegt werden, wie sie aussehen soll.

Die zweite verabschiedete Initiative sind die »Prager Fähigkeitsverpflichtungen« (Prague Capabilities Commitment, PCC). Mit diesen verpflichten sich vor allem die europäischen NATO-Staaten politisch verbindlich, zu festen Terminen bestimmte militärische Fähigkeiten in Kernbereichen wie dem Luft- und Seetransport, der Luftbetankung, der Abwehr chemischer, biologischer, radiologischer und nuklearer Gefahren oder im Bereich Führungssysteme bereitzustellen. Im Gegensatz zu der breiter angelegten Vorgängerinitiative DCI (Defense Capabilities Initiative) sind die PCC vor allem auf den Bedarf der »NATO Response Force« (NRF) ausgerichtet, d.h. auf weltweite Einsätze hoher militärischer Intensität. In Arbeitsgruppen wird an den einzelnen Fähigkeiten gearbeitet. Nicht jeder NATO-Staat muss zu allen beitragen. Arbeits- und Rollenteilung sollen raschen Fortschritt ermöglichen. Spanien kümmert sich um die Luftbetankung, Holland um Abstandswaffen. Deutschland leitet die Arbeitsgruppe strategischer Lufttransport.

Ziel einer dritten Gipfel-Initiative ist, die Fähigkeit der NATO zu stärken, zur Abwehr von Angriffen mit biologischen, chemischen, radiologischen und nuklearen Waffen. Das Vorhaben, das auf den ersten Blick aussieht wie eine Antwort auf das Risiko terroristischer Angriffe, wurde jedoch breiter angelegt. Hier verbergen sich auch Pläne zur Raketenabwehr. Erstmals will die NATO Abwehrmöglichkeiten gegen Flugkörper mit mehr als 3.000 km Reichweite untersuchen. Unklar ist, ob sich hinter dieser Initiative auch eine weitere Facette der Diskussion über präemptive Optionen verbirgt: Planungen der NATO, um Massenvernichtungswaffen, deren Trägersysteme sowie Produktionsanlagen in anderen Ländern »vorbeugend« auszuschalten.

Viertens machte der Gipfel Vorgaben für eine neue, flexiblere und einsatzorientierte Kommandostruktur. Eine heikle Aufgabe, geht es doch für jeden NATO-Staat um Einfluss, den Anteil an gut dotierten Posten und um die Hauptquartiere auf seinem Boden. Bis Sommer 2003 soll der Militärausschuss einen Vorschlag unterbreiten, wie die NATO mit deutlich weniger Kommandobehörden militärisch flexibler agieren kann.

Europäische Bedenken

Obwohl die meisten amerikanischen Initiativen in Prag im Grundsatz begrüßt wurden, gab es substanzielle Bedenken. Außenminister Joschka Fischer ließ sie in einer Regierungserklärung kurz vor dem NATO-Gipfel erkennen. Zur NRF, dem Kernstück der Initiativen, formulierte er drei Voraussetzungen: Erstens müsse die Entscheidung über den Einsatz der Truppe beim NATO-Rat liegen, also einstimmig fallen. Zweitens sei eine deutsche Einsatz-Beteiligung nur nach einem Beschluss des Bundestages möglich. Die nationale Rechtslage in den NATO-Staaten müsse beachtet werden. Drittens müsse das Vorhaben mit dem Aufbau europäischer Krisenreaktionskräfte vereinbar sein. Unter diesen Voraussetzungen werde man der Ausarbeitung eines Konzeptes für die NRF zustimmen.

Damit sollte verhindert werden, dass die NATO-Truppe auf Anforderung durch die USA oder andere NATO-Länder schnell und ohne zeitraubende Konsensbildung eingesetzt werden kann. Fischer wollte weiter den deutschen Parlamentsvorbehalt wahren, nahm damit aber zugleich billigend in Kauf, dass nun der Druck wächst, mittels eines deutschen Entsendegesetzes die Entscheidungsfindung in Deutschland zu beschleunigen. Beiden Bedenken trägt das GipfelKommuniqué Rechnung. Auch bei der dritten Voraussetzung, der Vereinbarkeit mit den europäischen Krisenkräften, signalisiert das Kommuniqué Zustimmung. Die Realität dürfte anders aussehen.

Für die NRF werden – wegen der Rotation – mindestens 60.000 der bestausgebildeten Soldaten benötigt, Soldaten, die im Kern auch für die Krisenkräfte der EU vorgesehen sind. Die Bundesrepublik plant beispielsweise, ihren Beitrag aus dem selben Pool von 18.000 Soldaten zu stellen, der auch für die EU vorgesehen ist. Würde die NRF häufig angefordert oder wären ihre Kräfte auch nur oft in Bereitschaft, so stünden sie für EU-Einsätze nicht zur Verfügung. Genau dies dürfte eintreten. Der »Krieg gegen den Terrorismus« und die globale Unterstützung Washingtons können leicht zur Dauerbeschäftigung für die NRF werden.

Um die Zusammenarbeit mit den US-Truppen zu gewährleisten, müssen die NRF-Verbände nach US-Vorbild modernisiert werden. Mit anderen Worten: Damit sie auch weiterhin im EU-Rahmen eingesetzt werden können, müssen dann auch die restlichen EU-Krisenkräfte nach US-Vorbild modernisiert werden. Spötter bezeichnen deshalb die Prague Capability Commitments bereits als BAC, als »Buy American Commitments«, und sehen in dem neuen NATO-Oberkommando für Transformation eine Werbeagentur für eine europäische Modernisierung »the American way«.

Der Aufbau autonomer EU-Fähigkeiten dürfte sich also zumindest verteuern, wenn er nicht gar weitgehend durch die NATO absorbiert wird. Zudem droht eine für die Europäer unliebsame Arbeitsteilung: Während die NATO sich auf globale Kampfeinsätze unter Führung der USA spezialisiert, müssten die EU-Krisenkräfte jene Aufgaben übernehmen, die die USA nicht interessieren: Friedensmissionen und das ungeliebte, langwierige »Nation-Building« nach Interventionen. Trotz aller Zugeständnisse bekommt Europa aber keine Gewähr dafür, dass die USA ihren europäischen NATO-Partnern strategische Mitsprache in der Frage gewähren wird, wie mit Krisen umgegangen werden soll.

Die Osterweiterung

Zehn Kandidaten standen vor der Tür, sieben bekamen die Einladung zum Beitritt: Die drei baltischen Republiken, die Balkan-Staaten Slowenien, Bulgarien und Rumänien sowie die Slowakei. Außen vor bleiben vorläufig Kroatien, Albanien und Mazedonien. Der »Big Bang«, die große Erweiterung wird realisiert. Im Frühjahr 2004 sollen die Beitritte – etwa zeitgleich zur Erweiterung der EU – bei einem erneuten Gipfel in Washington vollzogen werden.

Erstaunlich ist, wie geräuschlos die zweite Erweiterung der Allianz vonstatten ging. Kein ausgedehnter Streit mit Russland, keine öffentliche Diskussion über die Frage, ob die Baltischen Staaten im Ernstfall überhaupt verteidigt werden könnten, keine strategische Debatte, ob nicht zu vielen oder zu schwachen Kandidaten eine Beistandsgarantie gegeben werde.

Wesentliche Ursachen dafür liegen in Washington. Die Regierung Bush weist der NATO eine veränderte Rolle zu. In Europa liegt die Bedeutung der NATO zunehmend im Politischen und weniger im Militärischen. Es wird immer unwahrscheinlicher, dass das Bündnisgebiet in einem klassischen Krieg verteidigt werden muss. Global kann die Allianz Washington begrenzt militärische Schützenhilfe leisten, ist aber kaum der unverzichtbare Partner, dem die USA ein Mitspracherecht einräumen müssen, wie mit einer Krise umgegangen werden soll. Die Kooperation wichtiger NATO-Staaten kann notfalls auch bilateral sichergestellt werden.

In Europa soll die NATO deshalb zum Einen die Integration der neuen Mitglieder in die westlichen Institutionen absichern und ein Wiederaufflammen der Kämpfe auf dem Balkan verhindern. Sie soll zweitens den Einfluss der USA auf die europäische Sicherheitspolitik sichern und dies in einem deutlich erweiterten geographischen Raum. Vor allem Rumänien und Bulgarien haben dabei strategische Bedeutung. Ihr Beitritt verbessert die Möglichkeit, westliche Interessen im Schwarzmeerraum zu vertreten. Für den Balkan lautet das Signal: Die Stabilisierung Südosteuropas ist dauerhaft Gemeinschaftsaufgabe. Die Aufnahme von sieben Staaten auf einen Streich sichert Washingtons Einfluss nicht zuletzt auch deshalb, weil deren neue Eliten oft in den USA ausgebildet wurden.

Schließlich ist nach dieser großen Erweiterung klar, dass auf absehbare Zeit keine das Verhältnis zu Russland politisch stark belastende Ausdehnung der NATO mehr ansteht. Das enthebt sie der Notwendigkeit, erneut über eine kompensatorische Vertiefung der Zusammenarbeit mit Russland nachzudenken. Der 1997 eingerichtete, der Konsultation dienende Ständige Gemeinsame Rat wurde 2002 in einen NATO-Russland-Rat umgewandelt, in dem im Konsens aller 20 Staaten auch gemeinsam Beschlüsse – z.B. zur Terrorismusbekämpfung – gefasst werden können. Diese Art der Zusammenarbeit soll zunächst praktiziert werden. Als nächster Schritt – so die teils ernst gemeinte, teils spaßige Begründung – bleibe ja eh nur, Russland die Vollmitgliedschaft zu offerieren. Doch damit lasse man sich besser viel Zeit.

Die NATO soll zwar für neue Mitglieder offen bleiben. Konkrete Maßnahmen aber, die weitere Staaten an den Beitritt zur NATO heranführen sollen, verlieren an Dringlichkeit. Ausgebaut werden soll dagegen die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus im Rahmen des Euro-Atlantischen Kooperationsrates. Viele Staaten, die für einen NATO-Beitritt auf absehbare Zeit nicht in Frage kommen, spielen – wie die zentralasiatischen Republiken – als Stationierungsländer bei Interventionen eine wichtige Rolle.

Tagesordnungspunkt oder nicht? – Der Irak

Lange wurde gerätselt »Steht der Irak nun auf der Tagesordnung des Prager Gipfels oder nicht?« Washington hat ihn zum Thema gemacht. Präsident Bush wollte die politische Unterstützung der NATO für das weitere Vorgehen gegen den Irak und er bekam sie. Nach langem Ringen war klar: Die NATO unterstützt die jüngste UN-Resolution zum Irak, droht Saddam Hussein mit ernsthaftesten Konsequenzen, verzichtet auf eine explizite militärische Drohung, erwähnt aber auch nicht, dass im Falle irakischer Verstöße gegen die UN-Resolution der UNO-Sicherheitsrat das entscheidende Wort haben sollte. Quasi zeitgleich präsentierte die US-Regierung ihren Partnern bilateral die Frage, was sie zu einem neuen Krieg am Golf beitragen wollen. Offensichtlich bekamen sie auch von den Deutschen schon recht viel von dem, was sie wollten: z.B. ein verstärktes deutsches militärisches Engagement in anderen Krisengebieten, Überflugrechte und Bewegungsfreiheit für ihre Truppen auf deutschem Boden. Die teuerste Unterstützungsanfrage hat Berlin vorerst vertagt: Wie sähe der deutsche Beitrag zu einem Wiederaufbau des Irak aus?

Otfried Nassauer ist freier Journalist und leitet das Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit (BITS).

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