in Wissenschaft & Frieden 2002-3: Welt(un)ordnung

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Das Kyoto Protokoll und das Paradox des Multilateralismus

von Christoph Bals

Mehr als 70 Staaten, darunter alle EU-Staaten und Japan haben ihre Ratifizierungsurkunden, das Kyoto-Protokoll, bereits hinterlegt. Kyoto, mit Emissionsreduktionszielen für die Industrieländer, kann zur völkerrechtlichen Realität werden. Doch was ist das für eine Realität, wenn der Hauptverursacher des Treibhausgasausstoßes, die USA, außen vor bleibt? Christoph Bals (GERMANWATCH) zu den Chancen für einen erfolgreichen Kyoto-Prozess, über politische und ökonomische Entwicklungen, die auch die US-Regierung zu einer Kurskorrektur veranlassen könnten.
Beim letzten Vorbereitungstreffen für den »UN-Gipfel für nachhaltige Entwicklung« auf Bali zeichnete sich die Bush-Regierung wie erwartet durch die Abwehr von politisch verbindlichen internationalen Standards – etwa im Bereich Abwasser oder für die Energieversorgung aus erneuerbaren Energieträgern – aus. „Sie lehnten jede Verbindlichkeit ab, jede multilaterale Definition von Zielen ebenso. Es zeigen sich alte Traditionen, die die USA nicht nur im Bereich der Umweltpolitik, sondern auch bei anderen globalen Problemen immer wieder an den Tag legen: die Ablehnung eines multilateralen Ansatzes in der Politik“ (FR, 8.7.02), fasste Bundesumweltminister Trittin zusammen.

Dieselbe Haltung der US-Regierung hatte den Kyoto-Prozess vor einem Jahr an den Rand des völligen Scheiterns gebracht. So grenzt es fast an ein politisches Wunder, dass es nun immer wahrscheinlicher wird, dass das Kyoto-Protokoll bald in Kraft tritt. Mehr als 70 Staaten, darunter alle EU-Staaten und Japan haben ihre Ratifizierungsurkunden bereits hinterlegt. Wenn jetzt noch Russland und entweder Polen oder Kanada ratifizieren, sind alle quantitativen Schwellen übersprungen, an die ein Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls geknüpft ist. Kyoto mit Emissionsreduktionszielen für die Industrieländer (neben den USA wird wohl auch Australien zunächst nicht ratifizieren) wird dann zur völkerrechtlichen Realität. Ein wichtiger Schritt für den Klimaschutz, ein wichtiger Schritt für den Multilateralismus.

Sowohl für den Klimaschutz als auch für den Multilateralismus wird aber der Kyoto-Prozess nur dann zu einem dauerhaften Sieg, wenn es gelingt, ihn so zu gestalten, dass über kurz oder lang die USA mit eingebunden werden können. Ohne den größten Emittenten, der ein Viertel des Treibhausgasausstoßes verantwortet, wird es auf die Dauer unmöglich sein, die notwendigen ehrgeizigen Reduktionsziele bei den anderen Industriestaaten durchzusetzen; es wird kaum gelingen, dass die Entwicklungsländer nach dem Grundsatz der »gemeinsamen aber differenzierten Verantwortung« Begrenzungen des Wachstums ihres Treibhausgasausstoßes akzeptieren.

Als Paradox des Multilateralismus im internationalen Klimaschutz unserer Zeit kann man formulieren: Auf die Dauer lässt sich multilateraler Klima- und Umweltschutz nur »mit den USA« etablieren. Aber dies hat nur Aussicht auf Erfolg, wenn die anderen Staaten den Mut haben, engagiert »ohne die USA« zu beginnen. Oder kurz: Jetzt ohne die USA, damit mittelfristig ein »mit den USA« möglich wird. Die USA werden auf die Dauer nur mitmachen, wenn der Prozess – in diesem Fall das Kyoto-Klimaregime – genug Eigendynamik entwickelt, so dass selbst die USA über kurz oder lang aus nationalem Eigeninteresse gar nicht anders können, als sich einzureihen. Die spannende Frage heißt derzeit: Kann das Kyoto-Protokoll, wenn es denn bald in Kraft tritt, diese Eigendynamik entwickeln. Woher kann diese Eigendynamik kommen?

Internationaler Emissionshandel auf Unternehmensebene?

Eine Schlüsselfrage wird sein, ob es gelingt, in der EU und in Japan ein internationales und integres Emissionshandelssystem auf Unternehmensebene aufzubauen. Nach der Vorlage eines EU-Richtlinien-Entwurfes zum Emissionshandel im Oktober 2001 als wichtiger Teil der Umsetzung der Kyoto-Beschlüsse in der EU besteht die Chance, dass in der EU diese Dynamik in Gang kommt. Allerdings versucht eine von der BASF angeführte Gruppe von Unternehmen, gerade dies zu verhindern.

Das Zentrum der intellektuellen Schwerkraft in der Klimadebatte würde sich durch ein Emissionshandelssystem verlagern. Während bisher die Klimapolitik in Unternehmen meist von der Umweltabteilung entworfen wurde, betreten dann die ökonomischen Abteilungen der Unternehmen die Bühne. Emissionshändler, Broker, Risikomanager und ökonomische Modellierer spielen von jetzt ab eine immer wichtigere Rolle (vgl. etwa Evolution Markets, 2001) und könnten bald zu treibenden Kräften des Klimaschutzes werden. Allerdings muss, gerade da sich die meisten dieser Akteure aus finanziellen und nicht Klimaschutzmotiven am Emissionshandel beteiligen, ein strikter rechtlicher Rahmen für dessen Umweltintegrität sorgen. Vieles spricht dafür, dass ein Emissionshandelssystem auf Unternehmensebene in der EU und Japan über kurz oder lang einen starken Anreiz für internationale US-Unternehmen setzen würde, auch an diesem neuen Markt teilzunehmen. Auch wenn dies nach dem 11. September für einige Zeit in den Hintergrund trat, so besteht doch die Chance, dass ein derart ökonomisch denkendes Land wie die USA seine Unternehmen nicht lange von einem entstehenden internationalen Emissionshandelsmarkt fernhalten wird. Dies zeigten schon die ersten politischen Debatten nach der vermutlichen Rettung des Kyoto-Protokolls beim Klimagipfel in Bonn.

Skeptisch stimmen kann einen allerdings, wie stark sich in den USA – schon vor dem 11. September – eine strukturelle Kopplung zwischen Politik und Wirtschaft eingespielt hat, die segmentäre Kurzfristziele gegenüber Langfristzielen bevorzugt. Infolge der überwiegend privaten (Großindustrie-)Parteienfinanzierung sieht sich die Politik in immer größerem Maße dem Druck ausgesetzt, durch kollektiv bindende Entscheidungen kurzfristige Lobbyinteressen zu bedienen. Dies lässt sich in der Energiepolitik der derzeitigen Legislaturperiode besonders intensiv beobachten.

Das Kyoto-Protokoll als Startschuss für Investoren?

„Wir Versicherungsunternehmen und andere institutionelle Investoren beginnen bei unseren Investitionen Klima- und Kohlenstoffrisiken zu berücksichtigen. Wenn dieser Ball wirklich ins Rollen kommt, kann das die Welt verändern“, erklärte Dr. Gerhard Berz vom weltweit größten Rückversicherer Münchener Rück bei der Auftaktveranstaltung der Klima-Ausbade-Kampagne von »Germanwatch« am 31. Mai (Berz, 2002) . Tatsächlich mehren sich die Anzeichen, dass bei Versicherungen, Banken und Pensionsfonds, die jährlich über die Platzierung von vielen Milliarden Euro entscheiden, der Zusammenhang von Kohlenstoff- und Klimarisiken mit der Investitionspolitik ganz allmählich vordringt.

Dieser sanfte Druck des Finanzmarktes könnte bei immer mehr US-Unternehmen die Frage aufwerfen, ob der Widerstand gegen Kyoto und verbindliche Klimaschutzziele tatsächlich dem Eigeninteresse der Unternehmen entspricht, in deren Namen die US-Regierung den Auszug von Kyoto verkündete.

Kyoto bringt neue Möglichkeiten

Das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls hat auch das Potenzial, die »Gefechtslage« zwischen WTO und Vorreiterstaaten im Klimaschutz zu verändern. Denn das Inkrafttreten dieses multilateralen Abkommens wird beträchtlich die verbleibenden Unsicherheiten bezüglich WTO-Kompatibilität von nationalen und internationalen Klimapolitiken und -maßnahmen reduzieren. Mehr noch, sobald es in Kraft gesetzt ist, würde das Kyoto-Protokoll ein wichtiges Forum darstellen, in dessen Rahmen progressive Regierungen sich vorwärtsbewegen können und spezifische Fragen und Spannungen klären, die im Verhältnis zwischen internationalem Handelsrecht und Klimaregime entstehen könnten. Im Kontrast dazu würde ein Scheitern des Versuches, das Kyoto-Protokoll in Kraft zu setzen, die Wahrscheinlichkeit von Handelskonflikten wegen der Einführung von Klimaschutz-Politiken und -Maßnahmen steigern (Buck/Verheyen, 2001).

Steigt durch Kyoto der Druck in Richtung Verantwortungsübernahme wegen der Klimaschäden?

„Wer das Leben anderer gefährdet – gewollt oder ungewollt –, gilt in allen Ländern, Kulturen und Zeiten als »Verbrecher«, der mit hohen, höchsten Strafen zu rechnen hat“ (Beck, 1993: 87). Er muss zweierlei Pflichten nachkommen. Erstens muss er aufhören, den Schaden zuzufügen – also seinen Treibhausgasausstoß drastisch reduzieren. Zweitens muss er die potentiellen Opfer bei der Anpassung an den Klimawandel unterstützen und die tatsächlichen Opfer kompensieren. Auf der Grundlage eines völkerrechtlich verbindlichen Kyoto-Protokolls steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Klagen gegen Regierungen oder Wirtschaftsakteure geprüft werden, damit diese ihrer Verantwortung angesichts der schnell steigenden Klimaschäden gerecht werden. Staaten oder Unternehmen, die versuchen, das Klima schönzureden und sich nicht an Kyoto beteiligen, könnten im Zentrum der Aktionen stehen, die derzeit weltweit von Juristen geprüft werden. In den kommenden zwei Jahren sollen zunächst die Erfolgsaussichten durch verschiedene Studien geprüft werden. „Einige Leute haben die Vorteile des Verbrauchs von fossilen Brennstoffen, andere tragen die Konsequenzen … Es wird Menschen und Länder geben, die zur Verantwortung gezogen werden für die Verluste an Menschenleben und Lebensmöglichkeiten in armen Ländern“, wird einer der Initiatoren zitiert (Business Council for Sustainable Energy, 2000). Der Ausgang solcher Klagen ist völlig ungewiss. Aber der politische Druck auf Industriestaaten, Verantwortung (responsibility) zu übernehmen, wird jedenfalls zunehmen. Dabei wird der Druck auf Unternehmen und Regierungen der Staaten, die eine Kyoto-Ratifizierung ablehnen am stärksten sein. Auch «Germanwatch« hat das Ziel der Verantwortungsübernahme angesichts von schnell wachsenden Klimaschäden – vor allem in den Entwicklungsländern – in den Vordergrund seiner neuen Klima-Ausbade-Kampagne gestellt. Falls tatsächlich Klagen erfolgreich wären oder falls größere Wetterkatastrophen einen öffentlichen Proteststurm entfachen, könnte auch die Debatte um Verantwortungsübernahme Druck auf die USA ausüben, sich am Kyoto-Protokoll zu beteiligen.

Geraten die USA ins Abseits bei innovativer Technologieentwicklung?

Es spricht einiges dafür, dass die USA durch den Ausstieg aus Kyoto anderen Staaten den Vorrang bei der Entwicklung und Vermarktung innovativer Energie- und Verkehrstechnologien lassen. Staaten wie Deutschland, die bei der Umsetzung der Kyoto-Ziele im internationalen Vergleich zu den Vorreitern gehören, könnten bei dieser Innovationswoge die Nase vorne haben. Schon ist Deutschland durch das Energieeinspeisegesetz (EEG) weltweit Vorreiter bei der Windenergie. Durch die relativ hohen Benzinpreise – unter anderem durch die Öko-Steuer – lassen sich hier spritsparende Autos wesentlich besser als noch vor kurzem verkaufen. Der Anteil der verkauften US-Autos im deutschen Markt hat sich dadurch verändert. Wenn die EU und Japan ihre Klimapolitik mutig weiterentwickeln, können sich solche Trends – auch in anderen Sektoren – fortsetzen. Auch eine solche Entwicklung könnte das Nachdenken in den USA über den Sinn multilateralen Klimaschutzes sehr befördern.

Wird die Nicht-Ratifizierung zum politischen Misserfolg für die USA?

Ziel multilateraler Abkommen wie des Kyoto-Protokolls ist es sicherzustellen, dass rechtswidriges Handeln – vor allem ein Verfehlen der Klimaschutzziele – für die entsprechenden Nationalstaaten politisch zum Misserfolg wird. Angesichts der Meinungsunterschiede mit der einzig verbliebenen Supermacht über den grundsätzlichen Sinn eines solchen Vorgehens, muss an den Erfolg des Kyoto-Protokolls ein noch höherer Anspruch geknüpft werden: Kann das Kyoto-Protokoll so eine Dynamik erzeugen, das über kurz oder lang die Nicht-Ratifizierung zum politischen Misserfolg wird – etwa in den USA oder auch in Australien, das einstweilen nicht ratifizieren will? Nur wenn Kyoto ohne USA zügig in Kraft und intelligent umgesetzt wird, besteht Aussicht auf einen Klima-Multilateralismus mit den USA.

Literatur

Beck, Ulrich (1993): Die Erfindung des Politischen, Frankfurt a.M., edition suhrkamp.

Berz, Gerhard (2002): Statement auf der Pressekonferenz anlässlich der Eröffnung der Klima-Ausbade-Kampagne von GERMANWATCH, Berlin, 31.05.2002.

Business Council for Sustainable Energy (2000): Climate Change & Business, October 2000, Volume IV, Issue 9, E-mail-Version.

Campaignexxonmobil (2002): Exxonmobil Shareholders Show Growing Concern about Company´s Lack of Ren3wable Energy Strategy – Doubled Vote Total Boosts Efforts to Change Exxon Mobil‘s Isolation on Global Warming. News Release, Dallas, Texas, USA, altman@campaignexxonmobil.org, 29.05.02.

Innovest, Strategic Value Advisors (2002): Value at Risk. Climate Change and the Future of Governance, Hg. CERES, USA.

Mesure, Susie (2002): Companies told to disclose emissions, in The Independent’s, 01-06-2002.

Verheyen, R., Tol, R.( 2002): Liability and Compensations for Climate Change Damages – A Legal and Economic Assessment, wird demnächst veröffentlicht.

Christoph Bals, Promotor für den Dialog mit der Wirtschaft in NRW bei »GERMANWATCH«

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