in Wissenschaft & Frieden 2001-3: Ökonomie der Bürgerkriege

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Kontrolle der Erdöleinkünfte Angolas

Ein Schritt gegen Korruption und Kriegsfinanzierung?

von Human Rights Watch

Am 3. April 2001 kündigten der Internationale Währungsfonds (IWF) und die angolanische Regierung den Beginn eines »Staff Monitored Programs« (SMP) an, einer Übereinkunft zur Durchführung zahlreicher wirtschaftlicher und institutioneller Reformen in Angola, als Voraussetzung für weitere Kreditvergabe und Zusammenarbeit mit dem IWF und der Weltbank. Das SMP enthält eine Klausel zur Überwachung von Einkünften aus der Ölproduktion, Oil Diagnostic (Öl-Diagnose) genannt. Human Rights Watch (HRW) glaubt, dass das Öl-Einkünfte-Diagnose-Verfahren, wenn es durchgeführt werden sollte, zu einen zwar begrenzten, aber positiven Schritt in Richtung auf mehr Transparenz in der Haushaltsführung, öffentliche Rechnungslegung und auch zu stärkerer Beachtung der Menschenrechte führen würde. Gleichzeitig äußert HRW die Sorge, dass die angolanische Regierung nicht in der Lage sein wird, die mit der Vereinbarung verbundenen Bedingungen zu erfüllen. In einem Hintergrundbericht – den wir im Folgenden stark gekürzt veröffentlichen – geht HRW ein auf die Entwicklung der Oil Diagnostic in der jüngeren Vergangenheit und die mit Öl und Menschenrechten zusammenhängenden Themen.
Die Oil Diagnostic ist von besonderer Bedeutung, da die Einkünfte aus der Ölproduktion die größte Einkommensquelle der angolanischen Regierung waren und sind. Von 1995 bis 1999 betrug der Erlös aus dem Öl, nach Schätzungen des IWF, etwa 70 bis 89 Prozent der Regierungseinkünfte und etwa 85 bis 92 Prozent der Exporteinnahmen.1 Die Öl-Ressourcen ermöglichten es der Regierung ihren Konflikt mit Jonas Savimbis UNITA (Uniao Nacional da Independenca Total da Angola) fortzusetzen.

Die Undurchsichtigkeit des Haushalts und der Ausgaben der angolanischen Regierung hat unter multilateralen Finanzinstitutionen, NROs, Firmen und Regierungen wie auch in Angola selbst Besorgnis hervorgerufen. Insbesondere trifft das zu auf die Verwendung öffentlicher Gelder aus Öl-Einkünften für heimliche Waffenkäufe und die Beleihung zukünftiger Öl-Einkünfte im Austausch für direkte Regierungsanleihen. In einigen Fällen der jüngsten Vergangenheit flossen die Einnahmen am Finanzministerium und an der Zentralbank vorbei entweder direkt durch die Kassen des Präsidialbüros oder durch die Kassen der staatseigenen Firma Sonangol und wurden heimlich zum Kauf von Waffen verwendet. Dies nährte natürlich Korruptionsvorwürfe (…).2 Zudem reagierte die Regierung auf die Kritik in Presse und Öffentlichkeit an der Verwendung der Öl-Einkünfte mit der Bestrafung von Journalisten und der Einschränkung der Pressefreiheit. Deshalb hängen in Angola fiskalische Transparenz, politische Verantwortlichkeit und Menschenrechte untrennbar zusammen.

Einzelheiten der Oil Diagnostic

Die Oil Diagnostic untersucht nicht, wie die Regierung ihre Einkünfte aus dem Öl verwendet, nachdem sie in der Zentralbank eingegangen sind. Zweck der Diagnose ist es zu bestimmen, ob die Höhe der Einkünfte aus dem Erdöl mit der Höhe der Einlagen in der Zentralbank übereinstimmt. Es sollen Mechanismen entwickelt werden, mit denen die Regierung ihre Einkünfte genau kontrollieren.kann (…)

Im Idealfall wird die Übereinkunft zu einer wesentlichen Verbesserung der Verwendung der Öl-Einkünfte führen und größere Transparenz und verantwortliche Rechnungslegung in der Verwendung solcher Einkünfte nach sich ziehen. Es gibt aber eine Reihe von Einschränkungen, die eine solche Entwicklungen behindern können. Dazu gehören:

Die Zusammenarbeit zwischen KPMG und den Öl-Firmen in Angola ist wesentlich für das Gelingen der Diagnose. Die Firmen verfügen über eigene Daten über die Ölförderung und Abgaben an die Regierung, die wichtig sind für Vergleiche mit den amtlichen Angaben.

Das Übereinkommen zwischen KPMG und der Regierung sieht vor, „dass die Regierung alle betroffenen Firmen zur vollen Zusammenarbeit“ mit den Beratern „verpflichten wird, unter Berücksichtigung der in der Industrie üblichen Vertraulichkeit“.3 (…) Die meisten Firmen haben KPMG bereits Informationen zur Verfügung gestellt (…)4

Waffen, Öl und mangelnde Transparenz

Angolas Regierung ist in einen lang andauernden Krieg gegen die UNITA verwickelt. Verteidigungsausgaben sind der größte Ausgabenposten der Regierung. Nach IWF-Schätzungen betrugen die Verteidigungsausgaben zwischen 1995 und 1999 im Durchschnitt 34,6 Prozent der Gesamtausgaben, nach dem Zusammenbruch des Friedensprozesses von Lusaka Ende 1998 erreichten sie 1999 sogar 41 Prozent.5 In einigen Fällen liefen Zahlungen für Waffenkäufe an Finanzministerium und Zentralbank vorbei und wurden direkt durch Sonangol oder das Präsidialbüro getätigt. Es gab erhebliche Differenzen zwischen amtlichen Angaben über die Verteidigungsausgaben und unabhängigen Angaben. Zum Beispiel besagten die amtlichen Zahlen, dass die Verteidigungsausgaben für 1997 bis 1998 sich auf 11,1 Prozent beliefen6. Der IWF schätzt jedoch, dass 40 Prozent für Verteidigungszwecke ausgegeben wurden und stellte fest, dass weniger als die Hälfte dieser Ausgaben, nämlich nur 18,1 Prozent, offiziell angegeben wurden.7 (…) Öffentliche Rechenschaft ist besonders wichtig bei Waffenkäufen durch Regierungen, die Menschenrechtsverletzungen begangen haben und bei denen eine große Gefahr besteht, dass die Waffen missbraucht werden. Alle Konfliktparteien in Angola haben schwere Menschenrechtsverletzungen begangen. Der Regierung werden Massenerschießungen, wahlloses Töten von Zivilisten, Plünderungen, Zwangsrekrutierungen, Vertreibungen, der Einsatz von Antipersonenminen, die Verfolgung der politischen Opposition und Beschränkung der Pressefreiheit zur Last gelegt. Besonders beunruhigend ist die Tatsache, dass die angolanische Regierung neue Minenfelder angelegt hat, obwohl sie den Anti-Landminen-Vertrag (Mine Ban Treaty) im Dezember 97 unterzeichnet hat.

Die UNITA ist ihrerseits verantwortlich für Massenhinrichtungen, Folter, Verstümmelungen, Menschenraub, Geiselnahme und für die Einschränkung der Bewegungsfreiheit von Zivilisten.8

Einige Vorfälle lenkten die internationale Aufmerksamkeit auf die Verbindung zwischen Waffen, Öl und der Notwendigkeit regierungsamtlicher Transparenz und Rechenschaft in Angola. So etwa der Waffen-gegen-Öl-Deal zu Beginn der 90er Jahre, der zur Verhaftung einiger Personen durch die französischen Behörden führte; die mit »oil signature bonus payments« bezahlten Waffenbeschaffungen, die nach dem geplatzten Lusaka-Abkommen stattfanden; ein Waffen-gegen-Öl-Geschäft mit der Slowakei im Jahr 2000 und der Aufgriff eines ukrainischen Frachters bei den Kanarischen Inseln, der Waffen für Angola geladen hatte, im Februar 2001.

Waffenbeschaffung nach dem Zusammenbruch des Lusaka-Friedensvertrags 1998

Nach dem Ende des Friedensabkommens von Lusaka im Dezember 1998 flammten die Kämpfe zwischen der Regierung Angolas und der UNITA wieder auf. Neue Waffenlieferungen fachten Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das Kriegsrecht an und die internationale Gemeinschaft zeigte wenig Willen, das 1993 gegen die UNITA verhängte Waffenembargo der Vereinten Nationen durchzusetzen. Ende 1998 erwarb die UNITA (finanziert durch die Einnahmen aus dem Diamantenhandel, d.R.) große Mengen Waffen aus dem Ausland, Nachbarstaaten unterliefen die Sanktionen, insbesondere Südafrika, Kongo, Zaire, Sambia, ebenso Togo und Burkina Faso.9

Es gab auch Waffenlieferungen an die Regierung während des Friedensprozesses. Diese waren zwar nicht illegal, unterminierten aber den Geist des Vertrags von Lusaka und das Vertrauen in den Friedensprozess. Die Waffen stammten vor allem aus Weißrussland, Brasilien, Bulgarien, China, Israel, der Ukraine und Südafrika.10 Russland, dessen Regierung eine der Mediatoren der Troika in dem Friedensprozess war, unterminierte seine Stellung, indem es große Mengen Waffen an die Regierung Angolas verkaufte. Portugal, das zweite Troika-Mitglied, nahm eine militärische Zusammenarbeit mit der angolanischen Regierung auf (…)

Der drastische Ölpreisverfall 1998 verursachte Einnahmeausfälle der angolanischen Regierung. Aber etwa 870 Millionen US-Dollar in Fonds von Signature Bonus Payments auf Ölexploration und Off-Shore Tiefsee-Konzessionen der Blocks 31, 32 und 33 wurden von der Regierung für die Bezahlung ihrer Waffenkäufe verwendet. Diese Fonds waren nach Aussage des Außenministers zweckgebunden für die »Kriegsanstrengungen«.11 Die multinationalen Firmen BP, Exxon-Mobil und Elf sind stark in diesen Blocks engagiert, hauptsächlich weil nur diese »Majors« die technische Expertise und das Investmentkapital haben, das benötigt wird, um diese schwierigen und teuren Tiefseekonzessionen auszubeuten.

Waffentransfers an die angolanische Regierung aus jüngerer Zeit

(…) Angola und die Slowakei unterzeichneten am 3. April 2000 – am gleichen Tag, an dem das SMP bekannt gegeben wurde – einen Öl-gegen-Waffen-Tauschvertrag. Dieser Deal beinhaltet nach Berichten 6 SU-22 Bomber und möglicherweise T-72 Kampfpanzer.12

Am 24. Februar 2001 ergriffen die spanischen Behörden auf den Kanarischen Inseln einen ukrainischen Frachter mit Waffen, die nach Angola geliefert werden sollten. Sie fanden etwa 636 Tonnen Waffen, darunter Granaten, Nachtsichtgeräte, und Munition (…)13 Angolanische Regierungsvertreter bestätigten, dass die Fracht für Angola bestimmt sei und dass angolanische Staatsunternehmen Simportex sie legal von der staatlichen russischen Waffenfirma Rosvooruzhenie erworben habe (…) Am 11. Januar 2001 deklarierte ein deutscher Frachter seine Ladung russischer und tschechischer Waffen, die in Plymouth konfisziert wurden, als „landwirtschaftliche Güter“.14

Oil Mortgaging

(…) Weil sie weder Reserven an ausländischer Währung noch Rückstellungen für den Schuldendienst hat, verwandte die angolanische Regierung ihre zukünftige Ölproduktion als Garantie für Kredite. Der IWF schätzte, dass Öl-gestützte Kredite im Jahr 1999 33 Prozent der gesamten Auslandsschulden des Landes in Höhe von 8,78 Milliarden US-Dollar ausmachten.15 Diese Öl-finanzierten Kredite liefen manchmal an der Zentralbank vorbei (…) Zu diesen hoch verzinsten Krediten zählten vier Verträge mit dem Schweizerischen Banken-Verein (Union Bancaire Suisse, UBS) und andere mit Paribas, der Banque Nationale de Paris (BNP) und dem Bankers´ Trust. Die Kredite umfassen etwa 300 Millionen US-Dollar und haben eine Laufzeit von drei Jahren oder weniger.16

Im Frühjahr 1998 schloss die angolanische Regierung einen Vertrag mit der schweizerischen Ölhandelsfirma Glencore, in dem sie buchstäblich das letzte Barrel aus der regierungseigenen Ölförderung als Garantie für Vorauszahlungen in Höhe von etwa 900 Millionen US-Dollar vergab. Der Vertrag missachtete grundlegende Standards an Transparenz, da er durch Sonangol und das angolanische Präsidialbüro zuwege gebracht wurde und nicht durch das Finanzministerium oder die Zentralbank. Seine Klauseln garantierten Glencore etwa 75.000 Barrels pro Tag vom Produktionsanteil der Regierung. Der Rest war gebunden durch Vorfinanzierungen der Lloyd´s Bank, BP, Chevron und Elf-Aquitaine (heute TotalFina-Elf).17 (…) Sonangol kündigte die Unterzeichnung eines Kreditvertrags über 575 Millionen US-Dollar mit der UBS in London am 18. Mai 1999 an. Ein wesentlicher Teil dieses Kredits war zur Rückzahlung vorher aufgenommener Kredite bestimmt.18 Nur etwa 35 Millionen US-Dollar waren »frisches Geld«.19 Der letzte Kredit streckte tatsächlich die Rückzahlungsfristen für Angola über eine längere Zeit und erleichterte damit die kurzfristigen Rückzahlungsbedingungen (…).

Die Regierung und die öffentliche Kritik an der Verwendung der Öl-Gelder

Die Regierung sieht sich wachsendem Unmut über ihre Wirtschaftspolitik und andere Politikfelder ausgesetzt. Nach Angaben des Economic Intelligence Unit (EIU) vom August 2000, „wuchs die öffentliche Kritik an der Regierung beträchtlich. Sie betraf hauptsächlich Korruption im Amt. Die erstarkende Friedensbewegung äußerte wachsende Unzufriedenheit mit der politischen Führung des Landes, weil sie den Eindruck hat, dass der riesige Ölreichtum keine spürbaren Wohltaten für die allgemeine Bevölkerung erbracht habe.“20

Tatsächlich sind die Sozialausgaben in Angola ziemlich niedrig. Der IWF schätzte, dass sie zwischen 1995 und 1999 nur etwa 11,6 Prozent der Staatsausgaben betrugen. Dann, mit dem erneuten Beginn des Bürgerkrieges Ende 1998, erreichten die Verteidigungsausgaben 1999 den höchsten Stand seit fünf Jahren und die Sozialausgaben fielen weiter auf 9,4 Prozent zurück.21 Die Weltbank berichtete, dass „die Einkommensschere in Angola zwischen 1995 und 1998 stark auseinander gegangen ist. Das Einkommen der reichsten 10 Prozent der Bevölkerung erhöhte sich deutlich um 44 Prozent, während die ärmsten 10 Prozent der Einwohner Einbußen von 59 Prozent hinnehmen mussten.“22 Das Land nahm im UN-Entwicklungsprogramm Human Development Index (HDI) Platz 160 von 174 Ländern ein. Der IWF berichtet, dass von den 13 Millionen Einwohnern 9 Millionen in „absoluter Armut“ leben23, und laut UNICEF hatte Angola im Jahr 2000 die zweithöchste Kindersterblichkeitsrate der Welt.24 Der UN-Flüchtlingskommissar schätzt die Zahl der Vertriebenen auf etwa 4 Millionen, darunter 2,7 Millionen Menschen in den letzten drei Jahren.25

Die Regierung hat sich zwar verpflichtet, die Situation der Menschenrechte zu verbessern, reagiert aber auf Kritik an der Verwendung der Öl-Gelder besonders feindselig. Das wird sichtbar an der zunehmenden Beschränkung der Presse- und Versammlungsfreiheit und an einer Reihe von Maßnahmen gegen einheimische Journalisten.

Im Juli 2000 sollte das Presserecht neu geregelt werden (…) Der Gesetzentwurf sah Haftstrafen von 2 bis 8 Jahren vor für jeden Journalisten, der die Ehre oder den Ruf des Präsidenten beschädigte; er ermächtigte die Behörden festzulegen, wer als Journalist arbeiten dürfe und Publikationen – auch ausländische – nach Gutdünken zu beschlagnahmen oder zu verbieten. Er erlaubte die Festnahme und Verhaftung von Journalisten für 30 Tage ohne Anklage. (…) Angesichts der weit verbreiteten Kritik im In- und Ausland zog die Regierung den Gesetzesentwurf im Oktober 2000 zurück und kündigte die Bildung eines Komitees aus Regierungsmitgliedern und Nichtregierungsmitgliedern an, das das Gesetz revidieren soll.26 Zum Zeitpunkt des vorliegenden Berichts hatte die Regierung das Komitee aber noch nicht gebildet.

Die Regierung ergriff ebenfalls Maßnahmen gegen die Parteien der politischen Opposition, die ihre Politik kritisierten. Am 24. Januar 2001 nahm die Polizei 8 Mitglieder der PADPA (Partei für Demokratie und Fortschritt in Angola) fest, nachdem diese einen friedlichen Hungerstreik vor Dos Santos’ Residenz durchgeführt und den Präsidenten zum Rücktritt wegen wirtschaftlichen Missmanagements und Korruption aufgefordert hatten. Die Demonstranten forderten auch die Offenlegung von Einzelheiten über den französischen Waffen-für-Öl-Skandal und kritisierten, dass die Regierung keine weiteren Friedensverhandlungen mit der UNITA betreibe. Zwei der Demonstranten wurden kurz nach ihrer Festnahme wieder freigelassen, aber sechs von ihnen wurden des „illegalen Protests“ beschuldigt. Vor Gericht wurden die Anklagen allerdings fallen gelassen.27

Schlussbemerkung

Während des Fortganges des Öl-Diagnose-Verfahrens sollte die Regierung Angolas die Gelegenheit nutzen, sich von einem Umfeld, das von Krieg, schlechter Regierungspraxis, Wirtschaftskrise und weit verbreiteten Menschenrechtsverletzungen geprägt ist, zu lösen und ein Klima der Transparenz, offizieller Rechenschaftslegung und Gesetzmäßigkeit, »good governance« und nachhaltiger sozialer Entwicklung zu schaffen. All dies sind Bedingungen für eine dringend notwendige Verbesserung der Menschenrechtslage im Land. In diesem Zusammenhang könnte die Oil Diagnostic einen wichtigen Schritt zu Transparenz und öffentlicher Rechenschaftslegung darstellen (…).

Anmerkungen

1) Internationaler Währungsfonds (IMF): Angola – Recent Economic Developments, IMF Staff Country Report Number 00/111, August 2000, S. 13, 41.

2) Siehe z. B. Global Witness: A Crude Awakening: the Role of the Oil and Banking Industries in Angola´s Civil War and the plunder of the State Assets, Dezember 1999.

3) Gespräch von HRW-Vertretern mit KPMG in Luanda am 6. Dez. 2000.

4) Verschiedene Gespräche zwischen HRW und Vertretern der Öl-Firmen und des IWF sowie Korrespondenz mit Royal Dutch/Shell in Dez. 2000 und Jan 2001. Sowie Economist Intelligence Unit: Angola: Country Report, Febr. 2001, S. 17.

5) IWF: Angola – Recent Economic Development, S. 43.

6) HRW-Gespräch mit einem Vertreter des angolan. Verteidigungsministerium, Luanda, Aug. 1998.

7) IWF: a.a.O, S. 43

8) Für umfassende Berichte über Menschenrechtsverletzungen aller Konfliktparteien siehe Angola Unravels: The Rise and Fall of the Lusaka Peace Process (New York, Human Rights Watch, 1999) und HRW: Angola – Arms Trade and Violations of the Laws of War Since the 1992 Elections (New York, Human Rights Watch, 1994).

9) Ebda, S. 108-154; siehe auch United Nations: Report of the Panel of Experts on Violation of Security Council Sanctions against UNITA, U. N. Security Council Report S/2000/203, 10. März 2000; und United Nations: Final Report of the Monitoring Mechanism on Angola Sanctions, U. N. Security Council Report S/2000/1225, 21. Dez. 2000.

10) siehe allgemein Angola Unravels, S. 103-108.

11) Angola Unravels, S. 94-98, und HRW-Gespräch mit Außenminister Venancio de Moura am 9. Dez. 1998 in Luanda.

12) HRW: Human Rights Watch World Report 2001 (New York: Human Rights Watch), S. 32-33; und Economist Intelligence Unit (EIU): Angola – Country Report, June 2000, S. 27.

13) nach Berichten von Agence France Presse (AFP), 1. März 2001, und Radio Ecclesia, Luanda, 2. März 2001.

14) HRW-Gespräch mit britischen Zöllnern am 14. Januar 1994 in Plymouth.

15) Angola – Recent Economic Developments, S. 15, 39.

16) HRW-Gespräch mit Vertreter der Banco Nacional de Angola, Luanda, Aug. 1998.

17) HRW hatte Einsicht in eine Kopie der vertraulichen Memoranden zwischen Glencore und Sonangol-Vertretern. Siehe auch Africa Confidential, Vol. 39, Nr. 14, 10. July 1998.

18) Oil Company Signs 575m-dollar Loan Agreement, Reuters , 21. Mai 1999.

19) HRW-Gespräch mit einem Informanten aus der Öl-Industrie, London, 21. Mai 1999; s. a. Standard Chartered Bank Pressemitteilung vom 9. März 2001.

20) Economist Intelligence Unit (EIU): Angola – Country Report, Aug. 2000, S. 17-18.

21) IWF: Angola – Recent Economic Developments, S. 43.

22) Weltbank: Angola – Country Brief, Sept. 2000.

23) IWF: Angola – Recent Developments, S. 19.

24) UNICEF: State of the World´s Children 2001 (New York: UNICEF, Dez. 2000, Abb. 1: Basic Indicators).

25) United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR): 2001 Global Appeal, Addendum I: Angola IDP Programme in Short, Jan 2001, S. 12-16; und Economist Intelligence Unit (EIU): Angola – Country Report, Nov. 2000, S. 14.

26) siehe das Kapitel über Angola im Bericht des U.S. Department of State: Country Human Rights Reports 2000 (Washington D.C.: U.S. Department of State, 2001).

27) HRW-Gespräch mit Fernando Macedo von der angolanischen Menschenrechtsorgani- sation »Gerechtigkeit, Frieden und Demokratie« in London, 13. März 2001.

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